食货上三 ◄
食货志上三 ◄
卷一百七十六
卷一百七十六
志第一百二十九 食货上四
志第一百二十九 食货上四
◎食货上四〈（屯田常平义仓）〉
◎食货上四〈（屯田常平义仓）〉
屯田
屯田
前代军师所在，有地利则开屯田、营田，以省馈饷。宋太宗伐契丹，规取燕蓟，边隙一开，河朔连岁绎骚，耕织失业，州县多闲田，而缘边益增戍兵。自雄州东际于海，多积水，契丹患之，不得肆其侵突；顺安军西至北平二百里，其地平旷，岁常自此而入。议者谓宜度地形高下，因水陆之便，建阡陌，浚沟洫，益树五稼，可以实边廪而限戎马。端拱二年，分命左谏议大夫陈恕、右谏议大夫樊知古为河北东、西路招置营田使，恕对极言非便。行数日，有诏令修完城堡，通导沟渎，而营田之议遂寝。时又命知代州张齐贤制置河东诸州营田，寻亦罢。
前代军队驻扎的地方，如果地利适宜，就开垦屯田、营田，以节省粮饷运输。宋太宗征伐契丹，计划夺取燕蓟地区，边境冲突一开，河北地区连年动荡不安，百姓耕织失业，州县有很多闲置田地，而边境地区不断增加驻军。从雄州向东直到海边，积水很多，契丹对此感到忧虑，不能肆意入侵；顺安军向西到北平二百里，地势平坦开阔，契丹每年常从这里入侵。议论的人认为应该根据地形高低，利用水陆便利，修建田埂，疏通沟渠，多种植五谷，这样可以充实边境粮仓并限制敌军骑兵。端拱二年，分别任命左谏议大夫陈恕、右谏议大夫樊知古为河北东、西路招置营田使，陈恕回答时极力说这样做不方便。过了几天，有诏令让他们修整城堡，疏通沟渠，而营田的提议就搁置了。当时又命令代州知州张齐贤管理河东各州的营田，不久也停止了。
六宅使何承矩请于顺安砦西引易河筑堤为屯田。既而河朔连年大水，及承矩知雄州，又言宜因积潦蓄为陂塘，大作稻田以足食。会沧州临津令闽人黄懋上书言：「闽地惟种水田，缘山导泉，倍费功力。今河北州军多陂塘，引水溉田，省功易就，五三年间，公私必大获其利。」诏承矩按视还，奏如懋言。遂以承矩为制置河北沿边屯田使，懋为大理寺丞充判官，发诸州镇兵一万八千人给其役。凡雄莫霸州、平戎顺安等军兴堰六百里，置斗门，引淀水灌溉。初年种稻，值霜不成。懋以晚稻九月熟，河北霜早而地气迟，江东早稻七月即熟，取其种课令种之，是岁八月，稻熟。初，承矩建议，沮之者颇众；武臣习攻战，亦耻于营葺。既种稻不成，群议愈甚，事几为罢。至是，承矩载稻穗数车，遣吏送阙下，议者乃息。而莞蒲、蜃蛤之饶，民赖其利。
六宅使何承矩请求在顺安寨西边引易河水筑堤进行屯田。不久河北连年发大水，等到何承矩担任雄州知州，又建议应该利用积水蓄成池塘，大规模种植水稻来充足粮食。恰逢沧州临津县令福建人黄懋上书说：「福建地区只种水田，沿着山势引导泉水，加倍耗费人力。现在河北各州军有很多池塘，引水灌溉田地，省力容易成功，五三年间，公私必定大获其利。」诏令何承矩前去视察，回来后上奏如黄懋所说。于是任命何承矩为制置河北沿边屯田使，黄懋为大理寺丞充任判官，征发各州镇兵一万八千人供其役使。总共在雄、莫、霸州，平戎、顺安等军修建堤坝六百里，设置斗门，引淀水灌溉。第一年种稻，遇到霜冻没有收成。黄懋认为晚稻九月成熟，河北霜降早而地气回暖慢，江东早稻七月就成熟，取来种子督促种植，这年八月，稻子成熟。起初，何承矩建议时，反对的人很多；武臣习惯于攻战，也以经营农事为耻。后来种稻没有成功，众人议论更加厉害，事情几乎被废止。到这时，何承矩装载几车稻穗，派官吏送到朝廷，议论的人才平息。而蒲草、蚌蛤等物产丰富，百姓依赖其利。
度支判官陈尧叟等亦言：「汉、魏、晋、唐于陈、许、邓、颍暨蔡、宿、亳至于寿春，用水利垦田，陈迹具在。议选官大开屯田，以通水利，发江、淮下军散卒及募民充役。给官钱市牛、置耕具，导沟渎，筑防堰。每屯十人，人给一牛，治田五十亩，虽古制一夫百亩，今且垦其半，俟久而古制可复也。亩约收三斛，岁可收十五万斛，七州之间置二十屯，可得三百万斛，因而益之，数年可使仓廪充实，省江、淮漕运。民田未辟，官为种植，公田未垦，募民垦之，岁登所取，并如民间主客之例。傅子曰：『陆田命悬于天，人力虽修，苟水旱不时，则一年之功弃矣。水田之制由人力，人力苟修，则地利可尽。』且虫灾之害亦少于陆田，水田既修，其利兼倍。」帝览奏嘉之，遣大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮乘传按视经度，然不果行。
度支判官陈尧叟等人也说：「汉、魏、晋、唐在陈、许、邓、颍以及蔡、宿、亳直到寿春，利用水利开垦田地，遗迹都在。建议选拔官员大规模开展屯田，以疏通水利，征发江、淮地区的下等军士和散兵以及招募百姓充任劳役。拨给官钱购买耕牛、置办农具，疏导沟渠，修筑堤坝。每屯十人，每人给一头牛，耕种五十亩田，虽然古代制度是一夫百亩，现在暂且开垦一半，等时间久了古代制度可以恢复。每亩大约收三斛，每年可收十五万斛，七州之间设置二十屯，可得三百万斛，由此增加，几年内可使仓库充实，节省江、淮的漕运。民田没有开垦的，官府代为种植；公田没有开垦的，招募百姓开垦，收获时收取的租税，都按照民间主客的惯例。傅子说：『旱田的收成取决于天，人力虽然尽力，如果水旱不按时，那么一年的功夫就白费了。水田的耕作由人力决定，人力如果尽力，那么地利可以充分利用。』而且虫灾的危害也比旱田少，水田一旦修成，其利益加倍。」皇帝看了奏章很赞赏，派遣大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮乘驿车前去视察规划，但最终没有实行。
至咸平中，大理寺丞王宗旦请募民耕颍州陂塘荒地凡千五百顷。部民应募者三百余户，诏令未出租税，免其徭役。然无助于功利。而汝州旧有洛南务，内园兵人种稻，雍熙二年罢，赋予民，至是复置，命京朝官专掌。募民户二百余，自备耕牛，立团长，垦地六百顷，导汝水溉灌，岁收二万三千石。襄阳县淳河，旧作堤截水入官渠，溉民田三千顷；宜城县蛮河，溉田七百顷；又有屯田三百余顷。知襄州耿望请于旧地兼括荒田，置营田上、中、下三务，调夫五百，筑堤堰，仍集邻州兵每务二百人，荆湖市牛七百分给之。是岁，种稻三百余顷。
到咸平年间，大理寺丞王宗旦请求招募百姓耕种颍州池塘荒地共一千五百顷。当地百姓应募的有三百多户，诏令他们暂不交租税，免除徭役。但对功利没有帮助。而汝州原有洛南务，内园士兵种稻，雍熙二年废除，交给百姓，到这时重新设置，命京朝官专门管理。招募百姓二百多户，自备耕牛，设立团长，开垦田地六百顷，引汝水灌溉，每年收二万三千石。襄阳县的淳河，过去筑堤截水引入官渠，灌溉民田三千顷；宜城县的蛮河，灌溉田地七百顷；还有屯田三百多顷。襄州知州耿望请求在旧地同时包括荒田，设置营田上、中、下三务，调集民夫五百人，修筑堤堰，并集中邻州士兵每务二百人，在荆湖购买七百头牛分给他们。这一年，种稻三百多顷。
四年，陕西转运使刘综亦言：「宜于古原州建镇戎军置屯田。今本军一岁给刍粮四十余万石、束，约费茶盐五十余万，傥更令远民输送，其费益多。请于军城四面立屯田务，开田五百顷，置下军二千人、牛八百头耕种之；又于军城前后及北至木峡口，各置堡砦，分居其人，无寇则耕，寇来则战。就命知军为屯田制置使，自择使臣充四砦监押，每砦五百人充屯戍。」从之。既而原、渭州亦开方田，戎人内属者皆依之得安其居。
四年，陕西转运使刘综也说：「应该在古原州建镇戎军设置屯田。现在本军一年供给草料粮食四十多万石、束，大约花费茶盐五十多万，如果还让远方百姓运输，费用更多。请在军城四面设立屯田务，开垦田地五百顷，设置下等军士二千人、牛八百头耕种；又在军城前后以及北到木峡口，各设置堡寨，分别驻扎人员，没有敌寇就耕种，敌寇来了就作战。就任命知军为屯田制置使，自己选择使臣充任四寨监押，每寨五百人充任屯戍。」朝廷听从了。不久原州、渭州也开垦方田，归附的戎人都依靠它得以安居。
是时兵费浸广，言屯、营田者，辄诏边臣经度行之。顺安军兵马都监马济请于靖戎军东壅鲍河，开渠入顺安、威虏二军，置水陆营田于其侧。命莫州部署石普护其役，逾年而毕。知保州赵彬复奏决鸡距泉，自州西至蒲城县，分徐河水南流注运渠，广置水陆屯田，诏驻泊都监王昭逊共成之。自是定州亦置屯田。五年，罢襄州营田下务。六年，耿望又请于唐州赭阳陂置务如襄州，岁种七十余顷，方城县令佐掌之，调夫耘耨。
这时军费日益扩大，谈论屯田、营田的人，就诏令边臣规划实行。顺安军兵马都监马济请求在靖戎军东边堵塞鲍河，开渠引入顺安、威虏二军，在旁边设置水陆营田。命令莫州部署石普监督这项工程，过了一年完成。保州知州赵彬又上奏决开鸡距泉，从州西到蒲城县，分徐河水南流注入运渠，广泛设置水陆屯田，诏令驻泊都监王昭逊共同完成。从此定州也设置屯田。五年，撤销襄州营田下务。六年，耿望又请求在唐州赭阳陂像襄州一样设置营田务，每年种七十多顷，由方城县令佐管理，调集民夫除草。
景德初，从京西转运使张巽之请，诏止役务兵。二年，令缘边有屯、营田州军，长吏并兼制置诸营田、屯田事，旧兼使者如故。大中祥符九年，改定保州、顺安军营田务为屯田务，凡九州军皆遣官监务，置吏属。淮南、两浙旧皆有屯田，后多赋民而收其租，第存其名。在河北者虽有其实，而岁入无几，利在蓄水以限戎马而已。天禧末，诸州屯田总四千二百余顷，河北岁收二万九千四百余石，而保州最多，逾其半焉。
景德初年，听从京西转运使张巽的请求，诏令只役使务兵。二年，命令边境有屯田、营田的州军，长官都兼任管理各营田、屯田事务，原来兼任使职的照旧。大中祥符九年，改定保州、顺安军的营田务为屯田务，共九州军都派遣官员监督事务，设置吏属。淮南、两浙原来都有屯田，后来大多交给百姓而收取租税，只保留名称。在河北的虽然有其实，但每年收入不多，好处在于蓄水以限制敌军骑兵而已。天禧末年，各州屯田总共四千二百多顷，河北每年收二万九千四百多石，而保州最多，超过一半。
襄、唐二州营田既废，景德中，转运使许逖复之。初，耿望借种田人牛及调夫耨获，岁入甚广。后张巽改其法，募水户分耕，至逖又参以兵夫，久之无大利。天圣四年，遣尚书屯田员外郎刘汉杰往视，汉杰言：「二州营田自复至今，襄州得谷三十三万余石，为缗钱九万余；唐州得谷六万余石，为缗钱二万余。所给吏兵俸廪、官牛杂费，襄州十三万余缗，唐州四万余缗，得不补失。」诏废以给贫民，顷收半税。
襄、唐二州的营田废除后，景德年间，转运使许逖恢复了它们。起初，耿望借用种田的人力和耕牛以及调集民夫除草收获，每年收入很多。后来张巽改变其方法，招募水户分耕，到许逖时又加入兵夫，时间久了没有大的利益。天圣四年，派遣尚书屯田员外郎刘汉杰前去视察，刘汉杰说：「二州营田从恢复到现在，襄州得到谷三十三万多石，折合缗钱九万多；唐州得到谷六万多石，折合缗钱二万多。所给的官吏士兵俸禄、官牛杂费等，襄州十三万多缗，唐州四万多缗，收入不能弥补支出。」诏令废除并分给贫民，每顷收半税。
其后陕西用兵，诏转运司度隙地置营田以助边计，又假同州沙苑监牧地为营田，而知永兴军范雍括诸郡牛颇烦扰，未几遂罢。右正言田况言：「镇戎、原、渭，地方数百里，旧皆民田，今无复农事，可即其地大兴营田，以保捷兵不习战者分耕，五百人为一堡，三两堡置营田官一领之，播种以时，农隙则习武事。」疏奏，不用。后乃命三司户部副使夏安期等议并边置屯田，迄不能成。
此后陕西用兵，诏令转运司测量空地设置营田以帮助边防计划，又借用同州沙苑监牧的土地作为营田，而知永兴军范雍搜刮各郡的牛很烦扰，不久就停止了。右正言田况说：「镇戎、原、渭，地方数百里，原来都是民田，现在不再有农事，可以在那里大力兴办营田，让不熟悉作战的保捷兵分耕，五百人为一堡，三两个堡设置一个营田官统领，按时播种，农闲时就习武。」奏疏呈上，没有被采用。后来才命令三司户部副使夏安期等人商议沿边设置屯田，最终没有成功。
治平三年，河北屯田三百六十七顷，得谷三万五千四百六十八石。熙宁初，以内侍押班李若愚同提点制置河北屯田事。三年，王韶言：「渭原城而下至秦州成纪，旁河五六百里，良田不耕者无虑万顷，治千顷，岁可得三十万斛。」知秦州李师中论：「韶指极边见招弓箭手地，恐秦州益多事。」诏遣王克臣等按视，复奏与师中同。再下沈起，起奏：「不见韶所指何地，虽实有之，恐召人耕种，西蕃惊疑。」侍御史谢景温言：「闻沈起妄指甘谷城弓箭手地以塞韶妄。」而窦舜卿奏：「实止有闲田一顷四十三亩。」中书言：「起未尝指甘谷城地以实韶奏，而师中前在秦州与韶更相论奏，互有曲直。」韶遂以妄指闲田自著作佐郎责保平军节度推官，师中亦落待制。其后韩缜知秦州，乃言：「实有古渭砦弓箭手未请空地四千余顷。」遂复韶故官，从其所请行之。明年，河北屯田司奏：「丰岁屯田，入不偿费。」于是诏罢缘边水陆屯田务，募民租佃，收其兵为州厢军。
治平三年，河北屯田三百六十七顷，收获谷三万五千四百六十八石。熙宁初年，以内侍押班李若愚同提点制置河北屯田事。三年，王韶说：「从渭原城往下到秦州成纪，沿河五六百里，良田未耕的大概有万顷，治理千顷，每年可得三十万斛。」秦州知州李师中评论说：「王韶所指是极边地区正在招募弓箭手的地，恐怕秦州更加多事。」诏令派遣王克臣等人视察，又上奏与李师中相同。再交给沈起，沈起上奏：「没有看到王韶所指是什么地方，即使确实有，恐怕招募人耕种，西蕃会惊疑。」侍御史谢景温说：「听说沈起胡乱指甘谷城弓箭手的地来掩盖王韶的虚妄。」而窦舜卿上奏：「实际上只有闲田一顷四十三亩。」中书省说：「沈起未曾指甘谷城的地来证实王韶的奏言，而李师中先前在秦州与王韶互相论奏，各有曲直。」王韶于是因胡乱指认闲田从著作佐郎被贬为保平军节度推官，李师中也落去待制。后来韩缜任秦州知州，才说：「确实有古渭寨弓箭手未请领的空地四千多顷。」于是恢复王韶原官，按照他的请求实行。第二年，河北屯田司上奏：「丰年屯田，收入不抵费用。」于是诏令撤销沿边水陆屯田务，招募百姓租佃，收其士兵为州厢军。
时陕西旷土多未耕，屯戍不可撤，远方有输送之勤，知延州赵禼请募民耕以纾朝廷忧，诏下其事。经略安抚使郭逵言：「怀宁砦所得地百里，以募弓箭手，无闲田。」禼又言之，遂括地得万五千余顷，募汉蕃兵几五千人，为八指挥，诏迁禼官，赐金帛。而熙州王韶又请以河州蕃部近城川地招弓箭手，以山坡地招蕃兵弓箭手，每砦五指挥，以二百五十人为额，人给地一顷，蕃官二顷，大蕃官三顷。熙河多良田，七年，诏委提点秦凤路刑狱郑民宪兴营田，许奏辟官属以集事。
当时陕西空旷土地多未耕种，屯戍不能撤除，远方有运输的劳苦，延州知州赵禼请求招募百姓耕种以缓解朝廷忧虑，诏令下达此事。经略安抚使郭逵说：「怀宁寨所得土地百里，用来招募弓箭手，没有闲田。」赵禼又进言，于是搜括土地得一万五千多顷，招募汉蕃兵将近五千人，编为八指挥，诏令升迁赵禼官职，赐给金帛。而熙州王韶又请求用河州蕃部靠近城川的土地招募弓箭手，用山坡地招募蕃兵弓箭手，每寨五指挥，以二百五十人为定额，每人给地一顷，蕃官二顷，大蕃官三顷。熙河地区多良田，七年，诏令委托提点秦凤路刑狱郑民宪兴办营田，允许他奏请辟置官属以完成此事。
枢密使吴充上疏曰：「今之屯田，诚未易行。古者一夫百亩，又受田十亩为公田，莫若因弓箭手仿古助田法行之。熙河四州田无虑万五千顷，十分取一以为公田，大约中岁亩一石，则公田所得十五万石。官无屯营牛具廪给之费，借用众力而民不劳，大荒不收而官无所损，省转输，平籴价，如是者其便有六。」而提点刑狱郑民宪言：「祖宗时屯、营田皆置务，屯田以兵，营田以民，固有异制。然襄州营田既调夫矣，又取邻州之兵，是营田不独以民也；边州营屯，不限兵民，皆取给用，是屯田不独以兵也；至于招弓箭手不尽之地，复以募民，则兵民参错，固无异也。而前后施行，或侵占民田，或差借耨夫，或诸郡括牛，或兵民杂耕，或诸州厢军不习耕种、不能水土，颇致烦扰。至于岁之所入，不偿其费，遂又报罢。惟因弓箭手为助田法，一夫受田百亩，别以十亩为公田，俾之自备种粮功力，岁亩收一石，水旱三分除一，官无廪给之费，民有耕凿之利，若可以为便。然弓箭手之招至，未安其业，而种粮无所仰给，又责其借力于公田，虑人心易摇，乞候稍稔推行。」九年，诏：「熙河弓箭手耕种不及之田，经略安抚司点厢军田之，官置牛具农器，人一顷，岁终参较弓箭手、厢军所种优劣为赏罚。弓箭手逃地并营田召佃租课，许就近于本城砦输纳，仍免折变、支移。」
枢密使吴充上奏说：“现在的屯田，确实不容易推行。古代一个农夫分一百亩田，另外再分十亩作为公田，不如仿照弓箭手的办法，效法古代的助田法来推行。熙河四州的田地大约有一万五千顷，从中抽取十分之一作为公田，大约中等年成每亩收一石，那么公田就能收获十五万石。官府没有屯营、牛具和粮饷供应的费用，借用众人的劳力而百姓不感到劳苦，遇到大灾荒没有收成而官府也没有损失，节省了运输费用，平抑了粮价，这样做有六点好处。”而提点刑狱郑民宪说：“祖宗时，屯田和营田都设置专门机构，屯田用兵，营田用民，本来有不同的制度。但襄州的营田既调用了民夫，又征用了邻州的士兵，这说明营田不只用民；边州的营田屯垦，不限制兵民，都根据需要取用，这说明屯田不只用兵；至于招募弓箭手后剩余的土地，又用来招募百姓，那么兵民混杂，本来就没有区别。然而前后实施过程中，有的侵占民田，有的差借农夫，有的各郡搜刮耕牛，有的兵民混杂耕种，有的各州厢军不熟悉耕种、不适应水土，导致很多烦扰。至于每年的收入，不足以补偿费用，于是又停止。只有依靠弓箭手实行助田法，一个农夫受田一百亩，另外以十亩作为公田，让他们自己准备种子、粮食和劳力，每年每亩收一石，水旱灾害减免三分之一，官府没有粮饷供应的费用，百姓有耕种的好处，似乎可以便利。但是弓箭手刚招募来，还没有安定下来，种子和粮食没有来源，又要求他们为公田出力，担心人心容易动摇，请求等到稍微丰收时再推行。”元丰九年，下诏：“熙河弓箭手耕种不完的田地，由经略安抚司调派厢军耕种，官府提供牛具和农器，每人一顷，年底比较弓箭手和厢军耕种的好坏进行赏罚。弓箭手逃亡留下的土地和营田，招募佃农耕种并收取租税，允许就近在本城寨缴纳，仍然免除折变和支移。”
元丰二年，改定州屯田司为水利司。及章惇筑沅州，亦为屯田务，其后遂罢之，募民租佃，役兵各还所隶。五年，诏提举熙河等路弓箭手、营田、蕃部共为一司，隶泾原路制置司。提举熙河营田康识言：「新复土地，乞命官分画经界，选知田厢军，人给一顷耕之，余悉给弓箭手，人加一顷，有马者又加五十亩，每五十顷为一营。」「四砦堡见缺农作厢军，许于秦凤、泾原、熙河三路选募厢军及马递铺卒，愿行者人给装钱二千。」诏皆从之。
元丰二年，改定州屯田司为水利司。等到章惇修筑沅州，也设置了屯田务，后来就撤销了，招募百姓租佃，服役的士兵各自回到原属部队。元丰五年，下诏将提举熙河等路弓箭手、营田、蕃部合并为一个司，隶属泾原路制置司。提举熙河营田康识说：“新收复的土地，请求命令官员划分地界，挑选熟悉耕种的厢军，每人给一顷耕种，其余的全部给弓箭手，每人增加一顷，有马的再加五十亩，每五十顷编为一营。”“四个寨堡目前缺少从事农耕的厢军，允许在秦凤、泾原、熙河三路挑选招募厢军和马递铺的士兵，愿意去的每人发给安家费二千钱。”下诏全部同意。
知太原府吕惠卿尝上《营田疏》曰：「今葭芦、米脂里外良田，不啻一二万顷，夏人名为『真珠山』、『七宝山』，言其多出禾粟也。若耕其半，则两路新砦兵费，已不尽资内地，况能尽辟之乎？前此所不敢进耕者，外无捍卫也。今于葭芦、米脂相去一百二十里间，各建一砦，又其间置小堡铺相望，则延州之义合、白草与石州之吴堡、克胡以南诸诚砦，千里边面皆为内地，而河外三州荒闲之地，皆可垦辟以赡军用。凡昔为夏人所侵及苏安靖弃之以为两不耕者，皆可为法耕之。于是就籴河外，而使河内之民被支移者，量出脚乘之直，革百年远输贵籴，以免困公之弊。财力稍丰，又通葭芦之道于麟州之神木，其通堡砦亦如葭芦、米脂之法，而横山膏腴之地，皆为我有矣。」
知太原府吕惠卿曾上《营田疏》说：“现在葭芦、米脂里外的良田，不少于一二万顷，西夏人称之为‘真珠山’、‘七宝山’，是说那里盛产粮食。如果耕种其中一半，那么两路新寨的军费，就不必完全依赖内地，何况能全部开垦呢？此前不敢进军耕种的原因，是外面没有防御。现在在葭芦、米脂相距一百二十里的地方，各建一个寨子，又在它们之间设置小堡铺相互瞭望，那么延州的义合、白草与石州的吴堡、克胡以南的各城寨，千里的边境都成为内地，而河外三州的荒闲土地，都可以开垦来供应军需。凡是过去被西夏人侵占以及苏安靖放弃作为双方都不耕种的土地，都可以依法耕种。于是在河外就近收购粮食，而让河内百姓承担支移的，酌情支付运输费用，革除百年来远途运输和高价收购的弊端，以免使公家陷入困境。财力稍微充裕后，再打通葭芦到麟州神木的道路，其间的堡寨设置也像葭芦、米脂的方法，那么横山的肥沃土地，就都归我们所有了。”
七年，惠卿雇五县耕牛，发将兵外护，而耕新疆葭芦、吴堡间膏腴地号木瓜原者，凡得地五百余顷，麟、府、丰州地七百三十顷，弓箭手与民之无力及异时两不耕者又九百六十顷。惠卿自谓所得极厚，可助边计，乞推之陕西。八年，枢密院奏：「去年耕种木瓜原，凡用将兵万八千余人，马二千余匹，费钱七千余缗，谷近九千石，糗糒近五万斤，草万四千余束；又保甲守御费缗钱千三百，米石三千二百，役耕民千五百，雇牛千具，皆强民为之；所收禾粟、荞麦万八千石，草十万二千，不偿所费。又借转运司钱谷以为子种，至今未偿，增入人马防拓之费，仍在年计之外。虑经略司来年再欲耕种，乞早约束。」诏谕惠卿毋蹈前失。
元丰七年，吕惠卿雇佣五县的耕牛，调派将兵在外护卫，耕种新收复的葭芦、吴堡之间名为木瓜原的肥沃土地，共得到土地五百多顷，麟州、府州、丰州土地七百三十顷，弓箭手和无力耕种以及过去双方都不耕种的百姓又得到九百六十顷。吕惠卿自称收获非常丰厚，可以资助边防计划，请求推广到陕西。元丰八年，枢密院上奏：“去年耕种木瓜原，共使用将兵一万八千多人，马二千多匹，花费钱七千多缗，粮食近九千石，干粮近五万斤，草一万四千多束；还有保甲守御费用缗钱一千三百，米三千二百石，役使耕田百姓一千五百人，雇佣耕牛一千具，都是强迫百姓做的；收获的禾粟、荞麦一万八千石，草十万二千束，不足以补偿费用。又借了转运司的钱粮作为种子，至今没有偿还，增加的人马防守费用，还在年度预算之外。担心经略司明年再想耕种，请求及早约束。”下诏告谕吕惠卿不要重蹈前次过失。
河东进筑堡砦，自麟石、鄜延南北近三百里，及泾原、环庆、熙河兰会新复城砦地土，悉募厢军配卒耕种免役。已而营田司言诸路募发厢军皆不闲田作，遂各遣还其州。
河东地区修筑堡寨，从麟州、石州、鄜延南北近三百里，以及泾原、环庆、熙河兰会新收复的城寨土地，全部招募厢军和配卒耕种并免除徭役。不久营田司说各路招募调发的厢军都不熟悉农活，于是各自遣返回原州。
绍兴元年，知荆南府解潜奏辟宗纲、樊宾措置屯田，诏除宗纲充荆南府、归峡州、荆门公安军镇抚使司措置五州营田官，樊宾副之。渡江后营田盖始于此。其后荆州军食仰给，省县官之半二。三年，德安府、复州、汉阳军镇抚使陈规放古屯田，凡军士：相险隘，立堡砦，且守且耕，耕必给费，敛复给粮，依锄田法，余并入官。凡民：水田亩赋粳米一斗，陆田豆麦夏秋各五升，满二年无欠，给为永业。兵民各处一方，流民归业浸众，亦置堡砦屯聚之。凡屯田事，营田司兼之；营田事，府、县兼之。廷臣因规奏推广，谓一夫授田百亩，古制也，今荒田甚多，当听百姓请射。其有阙耕牛者，宜用人耕之法，以二人曳一犁。凡授田，五人为甲，别给蔬地五亩为庐舍场圃。兵屯以大使臣主之，民屯以县令主之，以岁课多少为殿最。下诸镇推行之。
绍兴元年，知荆南府解潜上奏征召宗纲、樊宾筹划屯田，下诏任命宗纲充任荆南府、归峡州、荆门公安军镇抚使司措置五州营田官，樊宾为副职。渡江后的营田大概从此开始。此后荆州的军粮依赖于此，节省了官府一半的开支。绍兴三年，德安府、复州、汉阳军镇抚使陈规仿效古代屯田，凡是军士：观察险要地势，建立堡寨，一边防守一边耕种，耕种时一定发给费用，收获时再发给粮食，依照锄田法，剩余的全部归入官府。凡是百姓：水田每亩征收粳米一斗，旱田豆麦夏秋各五升，满两年没有拖欠，就给予作为永业田。兵民各自居住在一方，流民回乡定居的逐渐增多，也设置堡寨聚集他们。凡是屯田事务，由营田司兼管；营田事务，由府、县兼管。朝廷大臣根据陈规的奏请推广，说一个农夫授田一百亩，是古代的制度，现在荒田很多，应当允许百姓申请耕种。其中缺少耕牛的，应该采用人耕的方法，用两个人拉一张犁。凡是授田，五人为一甲，另外给菜地五亩作为庐舍和场圃。兵屯由大使臣主管，民屯由县令主管，根据每年课税的多少评定优劣。下诏各镇推行。
诏江东、西宣抚使韩世忠措置建康营田，如陕西弓箭手法。世忠言：「沿江荒田虽多，大半有主，难如陕西例，乞募民承佃。」都督府奏如世忠议，仍蠲三年租，满五年，田主无自陈者，给佃者为永业。诏湖北、浙西、江西皆如之。其徭役科配并免。五年，诏淮南、川陕、荆襄屯田。
下诏江东、西宣抚使韩世忠筹划建康的营田，按照陕西弓箭手的办法。韩世忠说：“沿江的荒田虽然很多，但大半有主，难以像陕西那样办理，请求招募百姓承佃。”都督府上奏同意韩世忠的建议，并免除三年租税，满五年后，田主没有自己申报的，就给予佃户作为永业田。下诏湖北、浙西、江西都照此办理。他们的徭役和摊派全部免除。绍兴五年，下诏在淮南、川陕、荆襄实行屯田。
六年，都督张浚奏改江、淮屯田为营田，凡官田逃田并拘籍，以五顷为一庄，募民承佃。其法：五家为保，共佃一庄，以一人为长，每庄给牛五具，耒耜及种副之，别给十亩为蔬圃，贷钱七十千，分五年偿。命樊宾、王弗行之。寻命五大将刘光世、韩世忠、张俊、岳飞、吴玠及江淮、荆、襄、利路帅悉领营田使。迁宾司农少卿，提举江、淮营田，置司建康，弗屯田员外郎副之。官给牛、种，抚存流移，一岁中收谷三十万石有奇。殿中侍御史石公揆、监中狱李采及王弗皆言营田之害，张浚亦觉其扰，请罢司，以监司领之，于是诏帅臣兼领营田。
绍兴六年，都督张浚上奏将江、淮的屯田改为营田，凡是官田和逃亡田都登记入册，以五顷为一庄，招募百姓承佃。其办法是：五家为一保，共同佃种一庄，以一人为庄长，每庄给牛五具，农具和种子配套，另外给十亩作为菜园，贷款七十千钱，分五年偿还。命令樊宾、王弗推行。不久命令五大将刘光世、韩世忠、张俊、岳飞、吴玠以及江淮、荆、襄、利路的统帅都兼任营田使。升迁樊宾为司农少卿，提举江、淮营田，在建康设置官署，王弗为屯田员外郎作为副职。官府提供牛和种子，安抚流亡移民，一年中收获谷物三十多万石。殿中侍御史石公揆、监中狱李采和王弗都指出营田的害处，张浚也感到其扰民，请求撤销营田司，由监司兼管，于是下诏帅臣兼任营田事务。
九月，以川陕宣抚吴玠治废堰营田六十庄，计田八百五十四顷，岁收二十五万石以助军储，赐诏奖谕焉。三十二年，督视湖北、京西军马汪澈言：「 荆、湖两军屯守襄、汉，粮饷浩瀚。襄阳古有二渠，长渠溉田七千顷，木渠溉田三千顷，兵后堙废。今先筑堰开渠，募边民或兵之老弱耕之，其耕牛、耒耜、种粮，令河北、京西转运司措置，既省馈运，又可安集流亡。」从之。
九月，任命川陕宣抚使吴玠治理废弃的堰坝，营田六十庄，共计田八百五十四顷，每年收获二十五万石以资助军粮储备，赐诏书褒奖。绍兴三十二年，督视湖北、京西军马汪澈说：“荆、湖两军屯守襄、汉，粮饷需求巨大。襄阳古代有两条渠，长渠灌溉田七千顷，木渠灌溉田三千顷，战乱后淤塞废弃。现在先筑堰开渠，招募边境百姓或军队中的老弱士兵耕种，所需的耕牛、农具、种子和粮食，命令河北、京西转运司筹划办理，这样既节省了运输，又可以安抚流亡百姓。”朝廷听从了他的建议。
隆兴元年，臣僚言州县营田之实，其说有十，曰：择官必审，募人必广，穿渠必深，乡亭必修，器用必备，田处必利，食用必充，耕具必足，定税必轻，赏罚必行。且欲立赏格以募人，及住广西马纲三年以市牛。会有诉襄阳屯田之扰者，上欲罢之。工部尚书张阐言：「今日荆襄屯田之害，以其无耕田之民而课之游民，游民不足而强之百姓，于是百姓舍己熟田而耕官生田，或远数百里征呼以来，或名双丁而役其强壮，老稚无养，一方骚然，罢之诚是也。然自去岁以来，置耕牛农器，修长、木二渠，费已十余万，一旦举而弃之，则荆襄之地终不可耕也。比见两淮归正之民，动以万计，官不能续食，则老弱饥死，强者转而之他。若使之就耕荆襄之田，非惟可免流离，抑使中原之民闻之，知朝廷有以处我，率皆𫄶负而至矣。异时垦辟既广，取其余以输官，实为两便。」诏除见耕者依旧，余令虞允文同王玨措置。二年，江、淮都督府参赞陈俊卿言：「欲以不披带人，择官荒田，标旗立砦，多买牛犁，纵耕其中，官不收租，人自乐从。数年之后，垦田必多，谷必贱。所在有屯，则村落无盗贼之忧；军食既足，则馈饷无转运之劳。此诚经久守淮之策。」诏从之。
隆兴元年，臣僚谈论州县营田的实际情况，提出十条建议：选拔官员必须审慎，招募人员必须广泛，开凿渠道必须深，乡亭必须修缮，器具必须完备，田地位置必须便利，粮食供应必须充足，耕具必须足够，定税必须轻，赏罚必须执行。并且想设立赏格来招募人员，以及停止广西马纲三年来购买耕牛。恰逢有人投诉襄阳屯田的扰民问题，皇帝想取消屯田。工部尚书张阐说：“现在荆襄屯田的害处，在于没有耕田的农民而强迫游民耕种，游民不够就强迫百姓，于是百姓放弃自己已熟的田地去耕种官府的荒地，有的从数百里外被征召而来，有的名义上是双丁而强征其强壮劳力，老幼无人抚养，一方骚动不安，取消它确实是对的。但是自去年以来，购置耕牛农具，修缮长渠、木渠，费用已超过十余万，一旦全部放弃，那么荆襄的土地终究无法耕种。近来看到两淮归正的百姓，动辄以万计，官府不能持续供给粮食，老弱饥饿而死，强壮的就转而流亡他处。如果让他们去耕种荆襄的田地，不仅可以避免流离失所，而且让中原的百姓听说后，知道朝廷有安置他们的办法，都会背着孩子前来。将来开垦面积扩大后，收取剩余部分上交官府，实在是两全其美。”下诏除现有耕种者照旧外，其余命令虞允文同王玨筹划办理。隆兴二年，江、淮都督府参赞陈俊卿说：“想用不穿铠甲的人，选择官府的荒田，插旗立寨，多买牛和犁，任由他们在其中耕种，官府不收租，百姓自然乐意服从。几年之后，垦田必然增多，粮价必然降低。各处都有屯田，那么村落就没有盗贼的忧虑；军粮充足，那么运输就没有转运的劳苦。这确实是长久守淮的策略。”下诏听从了他的建议。
乾道五年三月，四川宣抚使郑刚中拨军耕种，以岁收租米对减成都路对籴米一十二万石赡军。然兵民杂处村疃，为扰百端；又数百里外差民保甲教耕，有二、三年不代者，民甚苦之。知兴元府晁公武欲以三年所收最高一年为额，等第均数召佃，放兵及保甲以护边。从之。八月，诏镇江都统司及武锋军三处屯田兵并拘收入队教阅。六年，罢和、扬州屯田。八年，复罢庐州兵屯田。
乾道五年三月，四川宣抚使郑刚中调拨军队耕种，用每年收取的租米来抵减成都路的对籴米十二万石以供养军队。但是兵民混杂居住在村庄，造成各种骚扰；又从数百里外差派百姓和保甲教习耕种，有的两三年不能替换，百姓非常痛苦。知兴元府晁公武想以三年中收成最高的一年为标准，分等级平均数量招募佃农，释放士兵和保甲来守卫边境。朝廷听从了他的建议。八月，下诏镇江都统司和武锋军三处的屯田士兵全部收归队伍进行训练。乾道六年，取消和州、扬州的屯田。乾道八年，又取消庐州的兵屯田。
淳熙十年，鄂州、江陵府驻扎副都统制郭杲言：「襄阳屯田，兴置二十余年，未能大有益于边计。非田之不良，盖人力有所未至。今边陲无事，正宜修举，为实边之计。本司有荒熟田七百五十顷，乞降钱三万缗，收买耕牛农具，便可施功。如将来更有余力，可括荒田接续开垦。」从之。
淳熙十年，鄂州、江陵府驻扎副都统制郭杲上奏说：“襄阳的屯田，兴办设置二十多年，未能对边防大计有大的益处。不是田地不好，而是人力有所不足。如今边境没有战事，正应当整顿兴办，作为充实边防的计策。本司有荒地和熟田共七百五十顷，请求拨发钱三万缗，用来收买耕牛和农具，就可以开始耕作。如果将来还有余力，可以搜括荒地继续开垦。”朝廷听从了他的建议。
绍熙元年，知和州刘炜以剩田募民充万弩手分耕。嘉定七年，以京西屯田募人耕种。十三年，四川宣抚安丙、总领任处厚言：「绍兴十五年，诸州共垦田二千六百五十余顷，夏秋输租米一十四万一千余石，饷所屯将兵，罢民和籴，为利可谓博矣。乾道四年以后，屯兵归军教阅，而营田付诸州募佃，遂致租利陷失，骄将豪民乘时占据，其弊不可概举。今豪强移徙，田土荒闲，正当拘种之秋，合自总领所与宣抚司措置。其逃绝之田，关内外亦多有之，为数不资，其利不在营田之下，乞并括之。」初，玠守蜀，以军储不继，治褒城堰为屯田，民不以为便。因漕臣郭大中言，约中其数，使民自耕。民皆归业，而岁入多于屯田。
绍熙元年，和州知州刘炜用剩余田地招募百姓充当万弩手分头耕种。嘉定七年，用京西的屯田招募百姓耕种。十三年，四川宣抚使安丙、总领任处厚上奏说：“绍兴十五年，各州共开垦田地二千六百五十多顷，夏秋两季缴纳租米十四万一千多石，供给驻屯的将士，免除了向百姓征购粮食，好处可以说是很大了。乾道四年以后，屯兵回归军营训练，而营田交给各州招募佃户，于是导致租利损失，骄横的将领和豪强趁机占据，其中的弊端无法一一列举。如今豪强迁移，田地荒废空闲，正是应当拘收耕种的时候，应当由总领所和宣抚司共同筹划处理。那些逃亡绝户的田地，关内关外也有很多，数量不少，其利益不在营田之下，请求一并搜括。”当初，吴玠镇守蜀地时，因为军粮储备不足，修建褒城堰来搞屯田，百姓认为不方便。于是根据漕臣郭大中的建议，约定了适中的数额，让百姓自己耕种。百姓都回归本业，而每年的收入比屯田还多。
端平元年八月，以臣僚言，屯五万人于淮之南北，且田且守，置屯田判官一员经纪其事，暇则教以骑射。初弛田租三年，又三年则取其半。十月，知大宁监邵潜言：「昔郑刚中尝于蜀之关隘杂兵民屯田，岁收粟二十余万石。是后屯田之利既废，粮运之费益增，宜诏帅臣纵兵民耕之，所收之粟计直以偿之，则总所无转输之苦，边关有储峙之丰，战有余勇，守有余备矣。」从之。
端平元年八月，根据臣僚的建议，在淮河南北屯驻五万人，一边耕种一边防守，设置屯田判官一名来经营管理，闲暇时就教他们骑马射箭。起初免除田租三年，再过三年就收取一半。十月，大宁监知监邵潜上奏说：“从前郑刚中曾在蜀地的关隘混杂兵民进行屯田，每年收获粟米二十多万石。此后屯田的利益被废弃，粮食运输的费用日益增加，应当下诏让帅臣放任兵民耕种，所收获的粟米按价值偿还给他们，这样总领所就没有转运的辛苦，边关有丰足的储备，作战有更多的勇气，防守有更充分的准备。”朝廷听从了他的建议。
嘉熙四年，令流民于边江七十里内分田以耕，遇警则用以守江；于边城三、五十里内亦分田以耕，遇警则用以守城；在砦者则耕四野之田，而用以守砦。田在官者免其租，在民者以所收十之一二归其主，俟三年事定则各还元业。
嘉熙四年，命令流民在沿江七十里以内分给田地耕种，遇到警报就用来防守长江；在边境城池三五十里以内也分给田地耕种，遇到警报就用来守城；在寨子里的就耕种四野的田地，并用来守寨。田地属于官府的免除其租税，属于百姓的将所收成的十分之一二交给田主，等三年后事情平定就各自归还本业。
咸淳三年，诏曰：「淮、蜀、湖、襄之民所种屯田，既困重额，又困苛取，流离之余，口体不充，及遇水旱，收租不及，而催输急于星火，民何以堪！其日前旧欠并除之，复催者以违制论。」
咸淳三年，下诏说：“淮、蜀、湖、襄的百姓所耕种的屯田，既被沉重的税额所困，又被苛刻的征收所困，流离失所之后，衣食不足，等到遭遇水旱灾害，收租不够，而催缴租税急如星火，百姓怎么能承受！将目前以前的旧欠一并免除，再次催缴的以违抗制令论处。”
常平、义仓
常平仓、义仓
常平、义仓，汉、隋利民之良法，常平以平谷价，义仓以备凶灾。周显德中，又置惠民仓，以杂配钱分数折粟贮之，岁歉，减价出以惠民。宋兼存其法焉。
常平仓和义仓，是汉朝、隋朝有利于百姓的好制度，常平仓用来平抑粮价，义仓用来防备灾荒。后周显德年间，又设置了惠民仓，用杂配钱按比例折算成粟米储存起来，年成歉收时，减价出售来惠及百姓。宋朝同时保留了这些制度。
太祖承五季之乱，海内多事，义仓浸废。干德初，诏诸州于各县置义仓，岁输二税，石别收一斗。民饥欲贷充种食者，县具籍申州，州长吏即计口贷讫，然后奏闻。其后以输送烦劳，罢之。淳化三年，京畿大穰，分遣使臣于四城门置场，增价以籴，虚近仓贮之，命曰常平，岁饥即下其直予民。
宋太祖承接五代的战乱，天下多事，义仓逐渐废弃。乾德初年，下诏各州在各县设置义仓，每年缴纳两税时，每石另外收取一斗。百姓饥饿想借贷作为种子和口粮的，县里开具名册申报到州，州里的长官立即按人口借贷完毕，然后上奏朝廷。后来因为运输烦劳，废除了义仓。淳化三年，京城地区大丰收，分别派遣使臣在四个城门设置收购点，提高价格来收购粮食，用附近的空仓储存起来，命名为常平仓，年成饥荒时就降低价格卖给百姓。
咸平中，库部员外郎成肃请福建增置惠民仓，因诏诸路申淳化惠民之制。景德三年，言事者请于京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙皆立常平仓，计户口多寡，量留上供钱自二三千贯至一二万贯，令转运使每州择清干官主之，领于司农寺，三司无辄移用。岁夏秋视市价量增以籴，粜减价亦如之，所减不得过本钱。而沿边州郡不置。诏三司集议，请如所奏。于是增置司农官吏，创廨舍，藏籍帐，度支别置常平案。大率万户岁籴万石，户虽多，止五万石。三年以上不粜，即回充粮廪，易以新粟。灾伤州郡籴粟，斗毋过百钱。后又诏当职官于元约数外增籴及一倍已上者，并与理为劳绩。天禧四年，荆湖、川峡、广南皆增置常平仓。五年，诸路总籴数十八万三千余斛，粜二十四万三千余斛。
咸平年间，库部员外郎成肃请求在福建增设惠民仓，于是下诏各路重申淳化年间惠民仓的制度。景德三年，言事的人请求在京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙都设立常平仓，根据户口多少，酌情留下上供钱从二三千贯到一二万贯，命令转运使每州选择清廉能干的官员主管，隶属于司农寺，三司不得擅自挪用。每年夏秋两季根据市场价酌情加价收购，出售时减价也如此，减价不得超过本钱。而沿边州郡不设置。下诏三司集中商议，请求按照所奏执行。于是增设司农寺的官吏，建造官署房舍，收藏账簿，度支另外设置常平案。大致上万户人家每年收购一万石，户数虽多，最多五万石。三年以上不出售，就转充作粮仓储备，换成新粮。受灾州郡收购粟米，每斗不得超过一百钱。后来又下诏，负责官员在原定数额之外增购达到一倍以上的，都算作劳绩。天禧四年，荆湖、川峡、广南都增设了常平仓。五年，各路总收购数十八万三千多斛，出售二十四万三千多斛。
景祐中，淮南转运副使吴遵路言：「本路丁口百五十万，而常平钱粟才四十余万，岁饥不足以救恤。愿自经画增为二百万，他毋得移用。」许之。后又诏：天下常平钱粟，三司转运司皆毋得移用。不数年间，常平积有余而兵食不足，乃命司农寺出常平钱百万缗助三司给军费。久之，移用数多，而蓄藏无几矣。
景祐年间，淮南转运副使吴遵路上奏说：“本路丁口一百五十万，而常平仓的钱粮才四十多万，年成饥荒时不足以救济。希望自行规划增加到二百万，其他不得挪用。”朝廷批准了。后来又下诏：天下的常平钱粮，三司和转运司都不得挪用。没过几年，常平仓积存有余而军粮不足，于是命令司农寺拿出常平钱一百万缗帮助三司供给军费。时间长了，挪用次数多，而储藏所剩无几了。
自景祐初畿内饥，诏出常平粟贷中下户，户一斛。庆历中，发京西常平粟振贫民，而聚敛者或增旧价粜粟，欲以市恩；皇祐三年，诏诫之。淮南、两浙体量安抚陈升之等言：「灾伤州军乞粜常平仓粟，令于元价上量添十文、十五文，殊非恤民之意。」乃诏止于元籴价出粜。五年，诏曰：「比者湖北岁俭，发常平以济饥者，如闻司农寺复督取，岂朝廷振恤意哉？其悉除之。」
自从景祐初年京城地区饥荒，下诏拿出常平仓的粟米借贷给中下等户，每户一斛。庆历年间，调发京西的常平仓粟米赈济贫民，而聚敛财货的人有的提高旧价出售粟米，想要以此买恩；皇祐三年，下诏告诫他们。淮南、两浙体量安抚陈升之等人上奏说：“受灾州军请求出售常平仓的粟米，却命令在原价上酌情增加十文、十五文，这完全不是体恤百姓的意思。”于是下诏只按原收购价出售。五年，下诏说：“近来湖北年成歉收，调发常平仓来救济饥民，听说司农寺又督责收取，这难道是朝廷赈济抚恤的本意吗？全部免除。”
明道二年，诏议复义仓，不果。景祐中，集贤校理王琪请复置：「令五等已上户，随夏秋二税，二斗别输一升，水旱减税则免输。州县择便地置仓贮之，领于转运使。计以一中郡正税岁入十万石，则义仓可得五千石，推而广之，则利博矣。明道中，饥歉，国家欲尽贷饥民则军食不足，故民有流转之患。是时，兼并之家出粟数千石则补吏，是岂以官爵为轻欤？特爱民济物，不获已为之尔。且兼并之家占田常广，则义仓所入常多；中下之家占田常狭，则义仓所入常少。及水旱振济，则兼并之家未必待此而济，中下之民实先受其赐矣。」事下有司会议，议者异同而止。庆历初，琪复上其议，仁宗纳之，命天下立义仓，诏上三等户输粟，已而复罢。
明道二年，下诏讨论恢复义仓，没有结果。景祐年间，集贤校理王琪请求重新设置：“命令五等以上的户，随夏秋两税，每二斗另外缴纳一升，遇到水旱减税就免缴。州县选择方便的地方设置仓库储存，由转运使管辖。估算一个中等郡正税每年收入十万石，那么义仓可以得到五千石，推广开来，好处就大了。明道年间，饥荒歉收，国家想全部借贷给饥民则军粮不足，所以百姓有流离失所的祸患。当时，兼并之家拿出几千石粟米就可以补授官职，这难道是认为官爵轻贱吗？只是爱护百姓救济万物，不得已才这样做罢了。而且兼并之家占田通常很广，所以义仓的收入常常多；中下等人家占田通常很窄，所以义仓的收入常常少。等到水旱灾害时救济，兼并之家未必依靠这个来渡过难关，中下等百姓实际上先受到它的恩赐。”事情交给有关部门集中讨论，议论者意见不同而停止。庆历初年，王琪再次上奏他的建议，宋仁宗采纳了，命令天下设立义仓，下诏上三等户缴纳粟米，不久又废除了。
其后贾黯又言：「今天下无事，年谷丰熟，民人安乐，父子相保。一遇水旱，则流离死亡，捐弃道路，发仓廪振之则粮不给，课粟富人则力不赡，转输千里则不及事，移民就粟则远近交困。朝廷之臣，郡县之吏，仓卒不知所出，则民饥而死者过半矣。愿放隋制立民社义仓，诏天下州军遇年谷丰登，立法劝课蓄积，以备凶灾。此所谓『乐岁粒米狼戾，多取之而不为虐』者也，况取之以为民耶？」下其说诸路以度可否，以为可行才四路，余或谓赋税之外两重供输，或谓恐招盗贼，或谓已有常平足以振给，或谓置仓烦扰。
此后贾黯又上奏说：“如今天下太平，五谷丰登，人民安乐，父子相保。一旦遭遇水旱灾害，就流离死亡，抛弃在道路上，打开粮仓赈济则粮食不够，向富人征收粟米则能力不足，从千里之外转运则来不及，移民就食则远近都陷入困境。朝廷的大臣，郡县的官吏，仓促之间不知如何是好，那么百姓饥饿而死的就会超过一半。希望仿效隋朝的制度设立民社义仓，下诏天下州军遇到年谷丰登时，立法鼓励督促积蓄储备，以防备凶年灾荒。这就是所谓‘丰年时粮食狼藉满地，多征收一些也不算暴虐’，何况征收是为了百姓呢？”朝廷将他的建议下发各路来评估是否可行，认为可行的只有四路，其余有的说在赋税之外是双重征收，有的说恐怕会招来盗贼，有的说已经有常平仓足以赈济供给，有的说设置仓库烦扰百姓。
于是黯复上奏曰：「臣尝判尚书刑部，见天下岁断死刑多至四千余人，其间盗贼率十六七，盖愚民迫于饥寒，因之水旱，枉陷重辟。故臣请复民社义仓，以备凶岁。今诸路所陈，类皆妄议。若谓赋税之外两重供输，则义仓之意，乃教民储积以备水旱，官为立法，非以自利，行之既久，民必乐输。若谓恐招盗贼，盗贼利在轻货，不在粟麦，今乡村富室有贮粟数万石者，不闻有劫掠之虞。且盗贼之起，本由贫困。臣建此议，欲使民有贮积，虽遇水旱，不忧乏食，则人人自爱而重犯法，此正消除盗贼之原也。若谓有常平足以振给，则常平之设，盖以准平谷价，使无甚贵甚贱之伤。或遇凶饥，发以振救，既已失其本意，而费又出公帑，今国用颇乏，所蓄不厚。近岁非无常平，小有水旱，辄流离饿莩，起为盗贼，则是常平果不足仰以振给也。若谓置仓廪，敛材木，恐有烦扰，则今州县修治邮传驿舍，皆敛于民，岂于义仓独畏烦扰？人情可与乐成，不可与谋始，愿自朝廷断而行之。」然当时牵于众论，终不果行。
于是贾黯又上奏说：“我曾经担任尚书刑部判官，看到天下每年判决死刑多到四千多人，其中盗贼大概占十分之六七，这是因为愚民被饥寒所迫，加上水旱灾害，冤枉地陷入重罪。所以我请求恢复民社义仓，以防备荒年。如今各路所陈述的，大都是胡乱议论。如果说在赋税之外是双重征收，那么义仓的本意，是教导百姓储蓄积累以防备水旱，官府为他们立法，不是为了自己获利，实行久了，百姓必然乐意缴纳。如果说恐怕招来盗贼，盗贼贪图的是轻便的财物，不是粟麦，如今乡村富户有储存粟米数万石的，没听说有被劫掠的担忧。而且盗贼的兴起，本来是由于贫困。我提出这个建议，是想让百姓有储蓄积累，即使遇到水旱，也不担心缺粮，那么人人自爱而重视犯法，这正是消除盗贼的根源。如果说有常平仓足以赈济供给，那么常平仓的设置，是用来平抑粮价，使没有过贵过贱的伤害。有时遇到凶年饥荒，发放来赈济救助，已经失去了它的本意，而且费用又出自国库，如今国家用度相当匮乏，积蓄不丰厚。近年来不是没有常平仓，稍有小水旱，就流离饿死，起来成为盗贼，这说明常平仓果然不足以依靠来赈济供给。如果说设置仓库，收集木材，恐怕有烦扰，那么如今州县修治邮传驿站馆舍，都向百姓征收，难道唯独对义仓害怕烦扰？人之常情可以共享成功，难以共同谋划开始，希望由朝廷决断并施行。”然而当时被众人的议论所牵制，最终没有实行。
嘉祐二年，诏天下置广惠仓。初，天下没入户绝田，官自鬻之。枢密使韩琦请留勿鬻，募人耕，收其租别为仓贮之，以给州县郭内之老幼贫疾不能自存者，领以提点刑狱，岁终具出内之数上之三司。户不满万，留田租千石，万户倍之，户二万留三千石，三万留四千石，四万留五千石，五万留六千石，七万留八千石，十万留万石。田有余，则鬻如旧。四年，诏改隶司农寺，州选官二人主出纳，岁十月遣官验视，应受米者书名于籍。自十一月始，三日一给，人米一升，幼者半之，次年二月止。有余乃及诸县，量大小均给之。其大略如此。治平三年，常平入五十万一千四十八石，出四十七万一千一百五十七石。
嘉祐二年，下诏天下设置广惠仓。当初，天下没收入官的户绝田，官府自行出售。枢密使韩琦请求留下不卖，招募人耕种，收取其租税另外建仓储存，用来供给州县城镇内年老、幼小、贫穷、患病不能自存的人，由提点刑狱管辖，年底将收支数目上报三司。户数不满一万的，留下田租一千石，万户加倍，户数二万留下三千石，三万留下四千石，四万留下五千石，五万留下六千石，七万留下八千石，十万留下万石。田地有余，就照旧出售。四年，下诏改属司农寺，州里选两名官员主管收支，每年十月派官员检查核实，应接受米的人将名字登记在册。从十一月开始，每三天发放一次，每人米一升，幼童减半，到次年二月停止。有余粮就扩大到各县，根据大小平均发放。其大致情况如此。治平三年，常平仓收入五十万一千零四十八石，支出四十七万一千一百五十七石。
熙宁二年，制置三司条例司言：「诸路常平、广惠仓钱谷，略计贯石可及千五百万以上，敛散未得其宜，故为利未博。今欲以见在斛斗，遇贵量减市价粜，遇贱量增市价籴，可通融转运司苗税及钱斛就便转易者，亦许兑换。仍以见钱，依陕西青苗钱例，愿预借者给之。随税输纳斛斗，半为夏料，半为秋料，内有请本色或纳时价贵愿纳钱者，皆从其便。如遇灾伤，许展至次料丰熟日纳。非惟足以待凶荒之患，民既受贷，则兼并之家不得乘新陈不接以邀倍息。又常平、广惠之物，收藏积滞，必待年俭物贵然后出粜，所及者不过城市游手之人。今通一路有无，贵发贱敛，以广蓄积，平物价，使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急。凡此皆以为民，而公家无所利其入，是亦先王散惠兴利、以为耕敛补助之意也。欲量诸路钱谷多寡，分遣官提举，每州选通判幕职官一员，典干转移出纳，仍先自河北、京东、淮南三路施行，俟有绪推之诸路。其广惠仓除量留给老疾贫穷人外，余并用常平仓转移法。」诏可。
熙宁二年，制置三司条例司上奏说：“各路常平仓、广惠仓的钱粮，粗略计算约有一千五百万贯石以上，但收放没有得当的方法，所以带来的利益不广。现在想用现有的粮食，在粮价贵时适当低于市价出售，在粮价贱时适当高于市价收购，可以通融转运司的苗税和钱粮，方便转易的，也允许兑换。同时用现钱，依照陕西青苗钱的例子，愿意预借的给予。随同赋税缴纳粮食，一半作为夏料，一半作为秋料，其中有请求用本色或缴纳时价贵愿意缴纳现钱的，都听从其便。如果遇到灾伤，允许延期到下一料丰收之日缴纳。这不仅足以应对凶荒的祸患，百姓既已得到贷款，那么兼并之家就不能乘新陈不接之际索取加倍利息。另外，常平、广惠的物资，收藏积压，一定要等到年成歉收物价昂贵时才出售，所能惠及的不过是城市游手好闲之人。现在通融一路的有无，贵时出售贱时收购，以扩大积蓄，平稳物价，使农民能够及时从事生产，而兼并之家不能乘人之急。所有这些都是为了百姓，而公家不从中获利，这也是先王布施恩惠、兴办有利之事、作为耕种收获补助的本意。想根据各路钱粮的多少，分别派遣官员提举，每州选通判或幕职官一员，主管转运出纳，并先从河北、京东、淮南三路施行，等有头绪后再推广到各路。其中广惠仓除酌量留给老弱病残贫穷之人外，其余都采用常平仓的转移方法。”皇帝下诏同意。
既而条例司又言：「常平、广惠仓条约，先行于河北、京东、淮南三路，访问民间多愿支贷，乞遍下诸路转运司施行，当议置提举官。」时天下常平钱谷见在一千四百万贯石。诏诸路各置提举官二员，以朝官为之，管当一员，京官为之，或共置二员，开封府界一员，凡四十一人。
不久条例司又说：“常平、广惠仓的条约，先在河北、京东、淮南三路施行，访查民间大多愿意支取贷款，请求普遍下达各路转运司施行，并应当商议设置提举官。”当时天下常平仓钱粮现存一千四百万贯石。皇帝下诏各路各设置提举官二员，由朝官担任；管当一员，由京官担任；或者共同设置二员，开封府界一员，共四十一人。
初，神宗既用王安石为参知政事，安石为帝言天下财利所当开阖敛散者，帝然其说，遂创立制置三司条例司。安石因请以著作佐郎编校集贤书箱吕惠卿为制置司检详文字，自是专一讲求立为新制，欲行青苗之法。苏辙自大名推官上书，召对，亦除条例司检详文字。安石出青苗法示之，辙曰：「以钱贷民，使出息二分，本非为利。然出纳之际，吏缘为奸，虽有法不能禁；钱入民手，虽良民不免非理费用；及其纳钱，虽富民不免违限。如此则鞭笞必用，州县多事矣。唐刘晏掌国计，未尝有所假贷。有尤之者，晏曰：『使民侥幸得钱，非国之福；使吏倚法督责，非民之便。吾虽未尝假贷，而四方丰凶贵贱，知之未尝逾时。有贱必籴，有贵必粜，以此四方无甚贵甚贱之病，安用贷为？』晏之言，汉常平法耳，公诚能行之，晏之功可立俟也。」安石自此逾月不言青苗。
当初，神宗任用王安石为参知政事后，王安石向皇帝讲述天下财利应当如何收放调节，皇帝赞同他的说法，于是创立了制置三司条例司。王安石于是请求任命著作佐郎、编校集贤书籍的吕惠卿为制置司检详文字，从此专门讲求建立新制度，想要推行青苗法。苏辙从大名府推官任上上书，被召见应对，也被任命为条例司检详文字。王安石拿出青苗法给他看，苏辙说：“把钱借给百姓，让他们出息二分，本来不是为了获利。但在收支之际，官吏趁机作奸，即使有法令也不能禁止；钱到了百姓手中，即使是良民也不免不合理地花费；等到他们还钱时，即使是富民也不免逾期。这样就必须动用鞭笞，州县就多事了。唐代刘晏掌管国家财政，从未有过借贷。有人指责他，刘晏说：‘让百姓侥幸得到钱，不是国家的福气；让官吏倚仗法令督责，不是百姓的便利。我虽然未曾借贷，但四方丰歉贵贱，了解起来从未超过一时。有贱价一定收购，有高价一定出售，因此四方没有过贵过贱的弊病，哪里用得着借贷呢？’刘晏的话，不过是汉代的常平法罢了，您果真能推行，刘晏的功业可以立刻见到。”王安石从此一个多月不提青苗法。
会河北转运司干当公事王广廉召议事，广廉尝奏乞度僧牒数千道为本钱，于陕西转运司私行青苗法，春散秋敛，与安石意合。至是，请施行之河北，于是安石决意行之，而常平、广惠仓之法遂变而为青苗矣。苏辙以议不合罢。而诸路提举官往往迎合安石之意，务以多散为功。富民不愿取，贫者乃欲得之，即令随户等高下品配，又令贫富相兼，十人为保首。王广廉在河北，一等户给十五千，等而下之，至五等犹给一千，民间喧然不以为便。广廉入奏谓民皆欢呼感德，然言不便者甚众。右正言李常、孙觉乞诏有司毋以强民。时提举府界常平事侯叔献屡督提点府界县镇吕景散钱，景以畿县各有屯兵，岁入课利仅能赡给；又民户尝贷粮五十余万石，尚悉以闻；今条例司又以买陕西盐钞钱五十万缗为青苗钱给散，恐民力不堪。诏送条例司，召提举司官至中书戒谕之。王安石言：「若此，诸路必顾望，不敢推行新法，第令条例司指挥。」从之。
恰逢河北转运司干当公事王广廉被召来议事，王广廉曾上奏请求度僧牒数千道作为本钱，在陕西转运司私下推行青苗法，春天发放秋天收回，与王安石的想法相合。到这时，他请求在河北施行，于是王安石决意推行，而常平、广惠仓的法令就变成了青苗法。苏辙因意见不合被罢免。而各路提举官往往迎合王安石的意思，务求以多发放为功劳。富民不愿领取，贫民却想得到，就命令按户等高低搭配，又让贫富相兼，十人为一保首。王广廉在河北，一等户给十五千，依次递减，到五等还给一千，民间喧然认为不便。王广廉入朝上奏说百姓都欢呼感恩戴德，但说不便的人很多。右正言李常、孙觉请求下诏有关部门不要强迫百姓。当时提举府界常平事侯叔献屡次督促提点府界县镇吕景发放钱款，吕景认为京畿各县各有屯兵，每年收入课利仅能供养；又民户曾贷粮五十余万石，尚且全部上报；现在条例司又用买陕西盐钞的五十万缗钱作为青苗钱发放，恐怕民力不堪承受。皇帝下诏将此事送交条例司，召提举司官到中书省告诫他们。王安石说：“如果这样，各路必然观望，不敢推行新法，只令条例司指挥即可。”皇帝听从了他。
三年，判大名府韩琦言：
三年，判大名府韩琦上奏说：
臣准散青苗诏书，务在惠小民，不使兼并乘急以要倍息，而公家无所利其入。今所立条约，乃自乡户一等而下皆立借钱贯陌，三等以上更许增借，坊郭户有物业胜质当者亦依乡户例支借。且乡村上等户并坊郭有物业者，乃从来兼并之家，今令多借之钱，一千令纳一千三百，则是官自放钱取息，与初诏绝相违戾。又条约虽禁抑勒，然须得上户为甲头以任之，民愚不虑久远，请时甚易，纳时甚难。故自制下以来，上下惶惑，皆谓若不抑散，则上户必不愿请；近下等第与无业客户虽或愿请，必难催纳。将来必有行刑督索，及勒干系书手、典押、耆户长同保均陪之患。
臣根据发放青苗钱的诏书，其本意在于惠及小民，不让兼并之家乘人急迫索取加倍利息，而公家不从中获利。现在所立的条约，却从乡户一等以下都立借钱贯陌，三等以上更允许增借，坊郭户有产业足以抵押的也依乡户例支借。况且乡村上等户和坊郭有产业的人，从来就是兼并之家，现在让他们多借钱，一千令纳一千三百，这就是官府自己放钱取息，与当初的诏书完全相违背。又条约虽禁止强制摊派，但必须让上户做甲头来负责，百姓愚昧不考虑长远，请求时很容易，缴纳时却很难。所以自从法令下达以来，上下惶惑，都说如果不强制摊派，那么上户一定不愿申请；下等户和无业客户虽然或许愿意申请，但一定难以催缴。将来必然有动用刑罚督索，以及勒令相关的书手、典押、耆户长同保均摊赔偿的祸患。
去岁河朔丰稔，米斗不过七八十钱，若乘时多敛，俟贵而粜，不唯合古制，无失陷，兼民被实惠，亦足收其羡赢。今诸仓方籴而提举司已亟止之，意在移此籴本尽为青苗钱，则三分之息可为己功，岂暇更恤斯民久远之患？若谓陕西尝行其法，官有所得而民以为便，此乃转运司因军储有阙，适自冬及春雨雪及时，麦苗滋盛，定见成熟，行于一时可也。今乃建官置司，以为每岁常行之法，而取利三分，岂陕西权宜之比哉？兼初诏且于京东、淮南、河北三路试行，俟有绪方推之他路。今三路未集，而遽尽于诸路置使，非陛下忧民、祖宗惠下之意。乞尽罢提举官，第委提点刑狱官依常平旧法施行。
去年河朔丰收，米价每斗不过七八十钱，如果乘此时多收购，等贵时再出售，不仅符合古制，没有损失，而且百姓得到实惠，也足以收取盈余。现在各仓正在收购而提举司却急忙制止，意在将这笔籴本全部转为青苗钱，那么三分利息就可以作为自己的功劳，哪里还有空再顾念百姓长远的祸患？如果说陕西曾推行此法，官府有所得而百姓认为方便，那是转运司因军储有缺，恰好从冬天到春天雨雪及时，麦苗茂盛，必定成熟，在那一时推行是可以的。现在却建官置司，作为每年常行的法令，而收取三分利息，哪里是陕西权宜之计可比？况且当初诏书说先在京东、淮南、河北三路试行，等有头绪才推广到其他路。现在三路尚未完成，就突然在所有路设置提举官，这不是陛下忧民、祖宗惠下的本意。请求全部罢免提举官，只委托提点刑狱官依照常平旧法施行。
帝袖出琦奏示执政曰：「琦真忠臣，朕始谓可以利民，不意乃害民如此。且坊郭安得青苗，而使者亦强与之？」安石勃然进曰：「苟从其所欲，虽坊郭何害？」因难琦奏，曰：「陛下修常平法以助民，至于收息，亦周公遗法也。如桑弘羊笼天下货财以奉人主私用，乃可谓兴利之臣；今抑兼并，振贫弱，置官理财，非所以佐私欲，安可谓兴利之臣乎？」曾公亮、陈升之皆言坊郭不当俵钱，与安石论难久之而罢。帝终以琦说为疑，安石遂称疾不出。
皇帝从袖中拿出韩琦的奏章给执政大臣看，说：“韩琦真是忠臣，朕起初认为可以利民，没想到竟如此害民。况且坊郭户怎么能有青苗钱，而使者也要强给他们？”王安石勃然上前说：“如果顺从他们的意愿，即使是坊郭户又有什么害处？”于是反驳韩琦的奏章，说：“陛下修常平法以助民，至于收取利息，也是周公遗留的法度。像桑弘羊那样搜罗天下货财以供君主私用，才可以称为兴利之臣；现在抑制兼并，赈济贫弱，设置官员管理财政，并不是为了助长私欲，怎么能称为兴利之臣呢？”曾公亮、陈升之都说坊郭户不应当发放钱款，与王安石辩论了很久才罢休。皇帝最终还是对韩琦的说法感到疑惑，王安石于是称病不出。
帝谕执政罢青苗法，公亮、升之欲即奉诏，赵抃独欲俟安石出自罢之，连日不决。帝更以为疑，因令吕惠卿谕旨起安石，安石入谢。既视事，志气愈悍，面责公亮等，由是持新法益坚。诏以琦奏付制置条例司，条例司疏列琦奏而辨析其不然。琦复上疏曰：
皇帝告诉执政大臣要罢除青苗法，曾公亮、陈升之想立即奉诏，只有赵抃想等王安石出来再罢除，连日不能决断。皇帝更加疑惑，于是令吕惠卿传旨起用王安石，王安石入朝谢恩。就职后，志气更加强悍，当面责备曾公亮等人，从此坚持新法更加坚定。皇帝下诏将韩琦的奏章交给制置条例司，条例司逐条列出韩琦的奏章并辨析其不对。韩琦又上疏说：
「制置司多删去臣元奏要语，唯举大概，用偏辞曲难，及引《周礼》「国服为息」之说，文其谬妄，上以欺罔圣听，下以愚弄天下。臣窃以为周公立太平之法，必无剥民取利之理，但汉儒解释或有异同。《周礼》「园廛二十而税一，唯漆林之征二十而五」，郑康成乃约此法，谓：「从官贷钱若受园廛之地，贷万钱者出息五百。」贾公彦广其说，谓：「如此则近郊十一者，万钱期出息一千，远郊二十而三者，万钱期出息一千五百，甸、稍、县、都之民，万钱期出息二千。」如此，则须漆林之户取贷，方出息二千五百，当时未必如此。今放青苗钱，凡春贷十千，半年之内便令纳利二千，秋再放十千，至岁终又令纳利二千，则是贷万钱者，不问远近，岁令出息四千。《周礼》至远之地止出息二千，今青苗取息过《周礼》一倍，制置司言比《同礼》取息已不为多，是欺罔圣听，且谓天下之人不能辨也。
“制置司大多删去臣原来奏章中的关键语句，只举大概，用片面的言辞曲解诘难，并引用《周礼》‘国服为息’的说法，文饰其谬误狂妄，对上欺罔圣听，对下愚弄天下。臣私下认为周公制定太平之法，一定没有剥削百姓取利的道理，只是汉儒解释或许有异同。《周礼》说‘园廛二十而税一，只有漆林之征二十而五’，郑康成于是约略此法，说：‘从官府贷款如同接受园廛之地，贷万钱者出息五百。’贾公彦推广其说，认为：‘如此则近郊十一者，万钱期出息一千，远郊二十而三者，万钱期出息一千五百，甸、稍、县、都之民，万钱期出息二千。’如此，则必须是漆林之户取贷，才出息二千五百，当时未必如此。现在发放青苗钱，凡是春天贷十千，半年之内就令纳利二千，秋天再放十千，到年终又令纳利二千，这就是贷万钱者，不论远近，每年令出息四千。《周礼》最远的地方只出息二千，现在青苗取息超过《周礼》一倍，制置司说比《周礼》取息已不算多，这是欺罔圣听，并且认为天下之人不能辨别。
且古今异宜，《周礼》所载有不可施于今者，其事非一。若谓泉府一职今可施行，则制置司何独举注疏贷钱取息一事，以诋天下之公言哉？康成又注云：「王莽时贷以治产业者，但计所赢受息，无过岁什一。」公彦疏云：「莽时虽计本多少为定，及其催科，唯所赢多少。假令万钱岁赢万钱催一千，赢五千催五百，余皆据利催什一。」若赢钱更少，则纳息更薄，比今青苗取利尤为宽少。而王莽之外，上自两汉，下及有唐，更不闻有贷钱取利之法。今制置司遇尧、舜之主，不以二帝、三王之道上裨圣政，而贷钱取利更过莽时，此天下不得不指以为非，而老臣不可以不辨也。
况且古今情况不同，《周礼》所载有不能施行于今天的，其事不止一件。如果说泉府一职今天可以施行，那么制置司为什么只举注疏中贷钱取息一事，来诋毁天下的公论呢？郑康成又注说：‘王莽时贷款给治产业的人，只计算所赢利收取利息，不超过每年十分之一。’贾公彦疏说：‘王莽时虽然计算本金多少为定，但到催科时，只根据所赢利多少。假如万钱一年赢利万钱催收一千，赢利五千催收五百，其余都根据利润催收十分之一。’如果赢利更少，则纳息更薄，比今天青苗取利尤为宽少。而王莽之外，上自两汉，下至有唐，再没有听说有贷钱取利的法令。现在制置司遇到尧、舜般的君主，不以二帝、三王之道来裨益圣政，而贷钱取利更超过王莽之时，这是天下不得不指为非，而老臣不可以不辨明的。
况今天下田税已重，固非《周礼》什一之法，更有农具、牛皮、盐曲、鞋钱之类，凡十余目，谓之杂钱。每夏秋起纳，官中更以绸绢斛斗低估，令民以此杂钱折纳。又岁散官盐与民，谓之蚕盐，折纳绢帛。更有预买、和买绸绢，如此之类，不可悉举，皆《周礼》田税什一之外加敛之物，取利已厚，伤农已深，奈何又引《周礼》「国服为息」之说，谓放青苗钱取利乃周公太平已试之法？此则诬污圣典，蔽惑睿明，老臣得不太息而恸哭也！
况且如今天下田税已经很重，本来就不是《周礼》的什一之法，更有农具、牛皮、盐曲、鞋钱之类，共十余项，称为杂钱。每年夏秋起征时，官府更以绸绢斛斗低估价格，令百姓用这些杂钱折纳。又每年发放官盐给百姓，称为蚕盐，折纳绢帛。更有预买、和买绸绢，如此之类，不可尽举，都是《周礼》田税什一之外加征之物，取利已厚，伤农已深，为什么又引用《周礼》‘国服为息’的说法，认为发放青苗钱取利是周公太平已试之法？这是诬污圣典，蔽惑睿明，老臣怎能不叹息而恸哭呢！
制置司又谓常平旧法亦粜与坊郭之人。坊郭有物力户未尝零籴常平仓斛斗，此盖欲多借钱与坊郭有业之人，以望收利之多，妄称《周礼》以为无都邑鄙野之限，以文其曲说，唯陛下详之。」
制置司又说常平旧法也出售给坊郭之人。坊郭有物力户从未零星购买常平仓的粮食，这大概是想多借钱给坊郭有产业之人，以期望收取更多利息，妄称《周礼》以为没有都邑和乡野的界限，来文饰其歪理，希望陛下详察。”
枢密使文彦博亦数言不便，帝曰：「吾遣二中使亲问民间，皆云甚便。」彦博曰：「韩琦三朝宰相，不信，而信二宦者乎？」先是，王安石阴结入内副都知张若水、押班蓝元震，帝因使二人潜察府界俵钱事，还言民皆情愿，无抑配者，故帝益信之。初，群臣进读迩英毕，帝问：「朝廷每更一事，举朝汹汹，何也？」司马光曰：「青苗出息，平民为之，尚能以蚕食下户至饥寒流离，况县官法度之威乎？」吕惠卿曰：「青苗法愿则取之，不愿不强也。」光曰：「愚民知取债之利，不知还债之害，非独县官不强，富民亦不强也。」帝曰：「陕西行之久，民不以为病。」光曰：「臣陕西人也，见其病不见其利。朝廷初不许，有司尚能以病民，况法许之乎！」及拜官枢密副使，光上章力辞至六七，曰：「帝诚能罢制置条例司，追还提举官，不行青苗、助役等法，虽不用臣，臣受赐多矣。不然，终不敢受命。」竟出知永兴军。
枢密使文彦博也多次进言说青苗法不便，皇帝说：“我派了两个宦官亲自去民间询问，都说非常方便。”文彦博说：“韩琦是三朝宰相，您不相信，却相信两个宦官吗？”在此之前，王安石暗中结交了入内副都知张若水、押班蓝元震，皇帝于是派这两人秘密调查京畿地区发放青苗钱的情况，他们回来说百姓都自愿领取，没有强行摊派，所以皇帝更加相信青苗法。起初，群臣在迩英阁进读完毕，皇帝问：“朝廷每变更一件事，整个朝廷就议论纷纷，这是为什么？”司马光说：“青苗法收取利息，普通百姓做这种事，尚且能蚕食贫民，使他们饥寒交迫、流离失所，何况是官府法令的威严呢？”吕惠卿说：“青苗法，百姓愿意就领取，不愿意不强求。”司马光说：“愚昧的百姓只知道借债的好处，不知道还债的害处，不只是官府不强求，富民也不强求。”皇帝说：“陕西实行青苗法很久了，百姓不觉得有害。”司马光说：“我是陕西人，只看到它的害处，没看到它的好处。朝廷当初不允许，官吏尚且能害民，何况法令允许呢！”等到被任命为枢密副使时，司马光上奏章极力推辞了六七次，说：“陛下如果能撤销制置条例司，召回提举官，不实行青苗、助役等法，即使不任用我，我也受到很多恩赐了。不然的话，我终究不敢接受任命。”最终被外放到永兴军任职。
当是时，争青苗钱者甚众，翰林学士范镇言：「陛下初诏云公家无所利其入，今提举司以户等给钱，皆令出三分之息，物议纷纭，皆云自古未有天子开课场者。民虽至愚，不可不畏。」后以言不行致仕。台谏官吕公著、孙觉、李常、张戬、程颢等皆以论青苗罢黜。知亳州富弼、知青州欧阳修继韩琦论青苗之害，且持之不行，亦坐移镇。知陈留县姜潜之官才数月，青苗令下，潜即榜于县门，又移之乡村，各三日无人至，遂撤榜付吏曰：「民不愿矣！」府、寺疑潜壅令，使其属按验，无违令者。潜知不免，即移疾去。
在这个时候，争论青苗钱的人很多，翰林学士范镇说：“陛下当初下诏说公家不从中获利，现在提举司按户等发放钱款，都让百姓出三分利息，舆论纷纷，都说自古以来没有天子开设课税场所的。百姓虽然极其愚昧，也不可不敬畏。”后来因为意见不被采纳而退休。台谏官吕公著、孙觉、李常、张戬、程颢等都因为议论青苗法而被罢免。知亳州富弼、知青州欧阳修继韩琦之后论述青苗法的危害，并且坚持不实行，也因此被调任。知陈留县姜潜到任才几个月，青苗令下达，姜潜就在县门上张贴告示，又移到乡村，各三天没有人来，于是撤下告示交给吏员说：“百姓不愿意！”府、寺怀疑姜潜阻碍法令，派下属去查验，没有发现违反法令的情况。姜潜知道无法避免，就称病离职。
知山阴县陈舜俞不肯奉行，移状自劾曰：「方今小民匮乏，愿贷之人往往有之。譬如孺子见饴蜜，孰不染指争食？然父母疾止之，恐其积甘足以生病。故耆老戒其乡党，父兄诲其子弟，未尝不以贷贳为不善治生。今乃官自出举，诱以便利，督以威刑，非王道之举也。况正月放夏料，五月放秋料，而所敛亦在当月，百姓得钱便出息输纳，实无所利。是使民一取青苗钱，终身以及世世一岁尝两输息钱，乃别为一赋以弊生民也。」坐谪南康军盐酒税。陕西转运副使陈绎止环、庆等六州毋散青苗钱，且留常平仓物以备用，条例司劾其罪，诏释之。五月，制置三司条例司罢归中书，以常平新法付司农寺，命集贤校理吕惠卿同判寺，兼领田役水利。七年，帝患俵常平官吏多违法，王安石请县专置一主簿，主给纳役钱及常平，不过五百员，费钱三十万贯耳。从之。
知山阴县陈舜俞不肯奉行青苗法，上奏弹劾自己说：“如今小民贫困，愿意借贷的人往往有之。好比小孩子看到糖蜜，谁不争着去沾手吃？但父母急忙制止，怕甜食积累太多会生病。所以老年人告诫乡里，父兄教诲子弟，未尝不把借贷视为不善治生之道。现在官府自己放贷，用便利引诱百姓，用威刑督促，这不是王道的做法。何况正月发放夏料，五月发放秋料，而征收也在当月，百姓拿到钱就要付息缴纳，实际上没有好处。这使百姓一旦借了青苗钱，终身乃至世世代代一年要交两次利息钱，等于另立一项赋税来祸害百姓。”因此被贬为南康军盐酒税官。陕西转运副使陈绎阻止环、庆等六州发放青苗钱，并留下常平仓物资以备使用，条例司弹劾他的罪过，皇帝下诏释放了他。五月，制置三司条例司被撤销，职权归入中书省，将常平新法交给司农寺，任命集贤校理吕惠卿同判寺事，兼管田役水利。七年，皇帝担心发放常平钱的官吏多违法，王安石请求各县专门设置一名主簿，负责发放收纳役钱和常平钱，不超过五百人，花费三十万贯钱。皇帝同意了。
帝以久旱为忧，翰林学士承旨韩维言：「畿县近督青苗甚急，往往鞭挞取足，民至伐桑为薪以易钱。旱灾之际，重罹此苦。」帝颇感悟。太皇太后亦尝为帝言：「闻民间甚苦青田、助役钱，盍罢之！」会百姓流离，帝忧见颜色，益疑新法不便，欲罢之。安石不悦，屡求去，四月，出知江宁府。然安石荐韩绛代相，仍以吕惠卿佐之，于安石所为遵守不变。既而诏诸路常平钱谷常留一半外，方得给散。两经倚阁常平钱人户，不得支借。民间非时阙乏，许以物产为抵，依常平限输纳。当输钱而愿输谷若金帛者，官立中价示民。物不尽其钱，足以钱；钱不尽其物者，还其余直。又听民以金帛易谷，而有司少加金帛之直。六年，户部言：「准诏诸路常平可酌三年敛散中数，取一年为格，岁终较其增亏。今以钱银谷帛贯、石、匹、两定年额：散一千一百三万七千七百七十二，敛一千三百九十六万五千四百五十九。比元丰三年散增二百一十四万八千三百四十二，敛增一百三万四千九百六十三；四年散增二百七十九万九千九百六十四，敛亏一百九十八万六千五百一十五。」诏三年四年散多敛少及散敛俱少之处，户部下提举司具析以闻。
皇帝因为长期干旱而忧虑，翰林学士承旨韩维说：“京畿各县近来催收青苗钱非常急迫，往往用鞭打来收足，百姓甚至砍桑树当柴火来换钱。旱灾之时，又遭受这种痛苦。”皇帝颇有感悟。太皇太后也曾对皇帝说：“听说民间对青苗钱、助役钱很痛苦，为什么不废除呢？”恰逢百姓流离失所，皇帝面露忧色，更加怀疑新法不便，想要废除它。王安石不高兴，多次请求离职，四月，被外放到江宁府任职。但王安石推荐韩绛代替自己为相，仍用吕惠卿辅佐他，对王安石所做的事遵守不变。不久下诏，各路常平钱谷通常要留一半，才能发放。两次被搁置常平钱的人户，不得再借支。民间非正常缺钱时，允许用物产抵押，按照常平仓的期限缴纳。应当交钱而愿意交谷或金帛的，官府定出中等价格告知百姓。物品价值不足应交钱的，用钱补足；钱交多了物品不够的，退还多余的钱。又允许百姓用金帛换谷，而官府稍微提高金帛的价格。六年，户部上奏说：“根据诏令，各路常平仓可以斟酌三年中发放和征收的中等数额，取一年为标准，年终比较增减。现在用钱、银、谷、帛的贯、石、匹、两确定年额：发放一千一百零三万七千七百七十二，征收一千三百九十六万五千四百五十九。比元丰三年发放增加二百一十四万八千三百四十二，征收增加一百零三万四千九百六十三；四年发放增加二百七十九万九千九百六十四，征收减少一百九十八万六千五百一十五。”下诏，三年、四年发放多征收少以及发放和征收都少的地方，户部交给提举司详细分析上报。
十年，诏开封府界先自丰稔畿县立义仓法。明年，提点府界诸县镇公事蔡承禧言：「义仓之法，以二石而输一斗，至为轻矣。乞今年夏税之始，悉令举行。」诏可，仍以义仓隶提举司。京东西、淮南、河东、陕西路义仓以今年秋料为始，民输税不及斗免输，颁其法于川峡四路。元丰二年，诏威、茂、黎三州罢行义仓法，以夷夏杂居，岁赋不多故也。八年，并罢诸路义仓。
十年，下诏在开封府界先从丰收的京畿各县设立义仓法。第二年，提点府界诸县镇公事蔡承禧说：“义仓之法，每二石粮食交一斗，非常轻了。请求从今年夏税开始，全部实行。”下诏同意，并将义仓隶属提举司。京东西、淮南、河东、陕西路的义仓从今年秋税开始，百姓交税不足一斗的免交，并将此法颁布到川峡四路。元丰二年，下诏威、茂、黎三州停止实行义仓法，因为夷人和汉人杂居，年赋不多的缘故。八年，各路义仓全部废除。
元祐元年，诏：「提举官累年积蓄钱谷财物，尽桩作常平钱物，委提点刑狱交管，依旧常平仓法行之。罢各县专置主簿。」四月，再立常平钱谷给敛出息之法，限二月或正月以散及一半为额，民间丝麦丰熟，随夏税先纳所输之半，愿伴纳者止出息一分。左司谏王岩叟、监察御史上官均、右正言王觌、右司谏苏辙、御史中丞刘挚交章论复行青苗之非。八月，司马光奏：「先朝散青苗，本为利民，并取情愿。后提举官速要见功，务求多散，或举县追呼，或排门抄紥；亦有无赖子弟谩昧尊长，钱不入家；亦有他人冒名诈请，莫知为谁，及至追催，皆归本户。今朝廷深知其弊，故悉罢提举官，不复立额考校，访闻人情安便。欲下诸路提点刑狱，申严州县抑配之禁。」诏从之。
元祐元年，下诏：“提举官多年积累的钱谷财物，全部封存作为常平钱物，委托提点刑狱管理，依旧按常平仓法执行。撤销各县专门设置的主簿。”四月，重新制定常平钱谷发放和征收利息的办法，限定二月或正月以发放一半为额度，民间丝麦丰收时，随夏税先缴纳应缴的一半，愿意一起缴纳的只收一分利息。左司谏王岩叟、监察御史上官均、右正言王觌、右司谏苏辙、御史中丞刘挚接连上奏章论述重新实行青苗法的错误。八月，司马光上奏：“先朝发放青苗钱，本是为了利民，并且都出于自愿。后来提举官急于求功，务求多发放，有的全县追呼，有的挨家挨户登记；也有无赖子弟欺骗尊长，钱不入家；也有他人冒名诈骗，不知是谁，等到追催时，都归到本户。如今朝廷深知其弊，所以全部罢免提举官，不再设立额度考核，听说人情安定便利。想下令各路提点刑狱，严令禁止州县强行摊派。”下诏同意。
中书舍人苏轼不书录黄，奏曰：「熙宁之法，未尝不禁抑配，而其害至此。民家量入为出，虽贫亦足，若令分外得钱，则费用自广。况子弟欺谩父兄，人户冒名诈请，似此本非抑配。臣谓以散及一半为额，与熙宁无异。今许人愿请，未免设法罔民，使快一时非理之用，而不虑后日催纳之患。二者皆非良法，相去无几。今已行常平粜籴之法，惠民之外，官亦稍利，何用二分之息，以贾无穷之怨？」于是王岩叟、苏辙、朱光庭、王觌等复言：「臣等屡有封事，乞罢青苗，皆不蒙付外。愿尽付三省，公议得失。」初，同知枢密院范纯仁以国用不足，建请复散青苗钱，四月之诏，盖纯仁意也。时司马光以疾在告，已而台谏皆言其非，不报。光寻奏乞约束州县抑配，苏轼又缴奏，乞尽罢之。光始大悟，遂力疾入对。寻诏：「常平钱谷，止令州县依旧法趁时籴粜，青苗钱更不支俵。除旧欠二分之息，元支本钱验见欠多少，分料次随二税输纳。」
中书舍人苏轼不签署录黄，上奏说：“熙宁年间的法令，未尝不禁止强行摊派，但危害却到了这种地步。百姓家庭量入为出，即使贫穷也足以度日，如果让他们额外得到钱，花费自然就多。何况子弟欺骗父兄，人户冒名诈骗，这些本来就不是强行摊派。我认为以发放一半为额度，与熙宁年间没有区别。现在允许百姓自愿申请，未免是设法欺骗百姓，让他们一时痛快地不合理花费，而不考虑日后催缴的祸患。这两种都不是好办法，相差无几。现在已经实行常平仓的籴粜之法，除了惠民之外，官府也稍有利，何必用二分的利息，来招致无穷的怨恨？”于是王岩叟、苏辙、朱光庭、王觌等又说：“我们多次上密封奏章，请求废除青苗法，都没有被交付外廷。希望全部交给三省，公开讨论得失。”起初，同知枢密院范纯仁因为国家用度不足，建议重新发放青苗钱，四月的诏令，大概是范纯仁的意思。当时司马光因病休假，不久台谏官都批评这种做法，没有回复。司马光不久上奏请求约束州县强行摊派，苏轼又上缴奏章，请求全部废除。司马光才恍然大悟，于是带病入朝应对。不久下诏：“常平钱谷，只让州县依旧法按时籴粜，青苗钱不再发放。除旧欠的二分之息外，原发本钱根据现欠多少，分批次随夏秋二税缴纳。”
绍圣元年，诏除广南东、西路外，并复置义仓，自来岁始，放税二分已上免输，所贮专充振济，辄移用者论如法。二年，户部尚书蔡京首言：「承诏措置财利，乞检会熙、丰青苗条约，参酌增损，立为定制。」淮南转运司副使庄公岳谓：「自元祐罢提举官后，钱谷为他司侵借，所存无几。欲乞追还给散，随夏秋税偿纳，勿立定额，自无抑民失财之患。」奉议郎郑仅、朝奉郎郭时亮、承议郎许几董遵等皆言：「青苗最为便民，愿戒抑配，止收一分之息。」诏并送详定重修敕令所。三年，旧欠常平钱谷人户，仍许请给。
绍圣元年，下诏除广南东、西路外，全部重新设置义仓，从明年开始，免税二分以上的免交，所储粮食专门用于赈济，擅自挪用的依法论处。二年，户部尚书蔡京首先上奏：“奉诏措置财利，请求查阅熙宁、元丰年间的青苗条约，参考增减，立为定制。”淮南转运司副使庄公岳说：“自从元祐年间罢免提举官后，钱谷被其他部门侵借，所剩无几。想请求追回发放，随夏秋税偿还缴纳，不立定额，自然没有强迫百姓和损失钱财的祸患。”奉议郎郑仅、朝奉郎郭时亮、承议郎许几董遵等都说：“青苗法最便民，希望禁止强行摊派，只收一分利息。”下诏全部送交详定重修敕令所。三年，旧欠常平钱谷的人户，仍然允许申请领取。
宣和五年，令州县岁散常平钱谷毕，即揭示请人名数，逾月敛之，庶革伪冒之弊。先是，诸路灾伤，截拨上供年额米斛数多，致阙中都岁计，令京东、江南、两浙、荆湖路义仓谷各留三分，余并起发赴京，补还截拨之数。六年，诏罢之。
宣和五年，命令州县每年发放常平钱谷完毕后，立即公布申请人的姓名和数量，过一个月后征收，以革除伪造冒领的弊端。在此之前，各路发生灾害，截留调拨上供的年额米粮数量很多，导致京城年度预算短缺，命令京东、江南、两浙、荆湖路的义仓谷各留三分，其余全部运往京城，补还截留调拨的数额。六年，下诏废除这一做法。
高宗绍兴元年，并提举常平司于提刑司。明年，以臣僚言复常平官，讲补肋之政以广储蓄。九年，用宗正丞郑鬲言，以常平钱于民输赋未毕之时，悉数和籴。二十八年，以赵令𬣳请，粜州县义仓米之陈腐者。
高宗绍兴元年，将提举常平司并入提刑司。第二年，因臣僚建议恢复常平官，推行补助政策以扩大储蓄。九年，采纳宗正丞郑鬲的建议，在百姓缴纳赋税未完成时，用常平钱全部平价收购粮食。二十八年，因赵令𬣳的请求，出售州县义仓中陈腐的米粮。
孝宗隆兴二年，遣司农少卿陈良弼点检浙东常平等仓。乾道六年，知衢州胡坚奏广籴常平。福建转运副使沈枢奏，水旱州郡请留转运司和籴米以续常平，上即为之施行。八年，户部侍郎杨倓奏：「义仓在法夏秋正税斗输五合，不及斗者免输，凡丰熟县九分以上即输一升。令诸路州县岁收苗米六百余万石，其合收义仓米数不少，间有灾伤，支给不多。访闻诸州军皆擅用，请稽之。」
孝宗隆兴二年，派遣司农少卿陈良弼检查浙东常平等仓。乾道六年，知衢州胡坚上奏请求扩大常平仓的收购。福建转运副使沈枢上奏，水旱灾害的州郡请求留下转运司的和籴米来补充常平仓，皇帝立即为此施行。八年，户部侍郎杨倓上奏：“义仓按规定夏秋正税每斗交五合，不足一斗的免交，凡是丰收的县九分以上就交一升。如今各路州县每年收苗米六百余万石，其中应征收的义仓米数量不少，间或有灾害，支出不多。访查得知各州军都擅自使用，请求稽查。”
宁宗庆元元年，诏户部右曹专领义仓。十一年，臣僚言：「绍兴初，台臣尝请通一县之数，截留下户苗米，输之于县，别储以备振济，使穷民不至于艰食；惟负郭义仓，则就州输送。至于属县之义仓，则令、丞同主之，每岁终，令、丞合诸乡所入之数上之守、贰，守、贰合诸县所入之数上之提举常平，提举常平合一道之数上之朝廷，考其盈亏，以议殿最。」从之。
宁宗庆元元年，下诏由户部右曹专门管理义仓。十一年，臣僚上奏说：“绍兴初年，台臣曾请求通计一县的数额，截留下户的苗米，交到县里，另外储存以备赈济，使穷民不至于缺粮；只有靠近城郭的义仓，才送到州里缴纳。至于属县的义仓，则由县令、县丞共同管理，每年年终，县令、县丞汇总各乡收入的数额上报给知州、通判，知州、通判汇总各县收入的数额上报给提举常平，提举常平汇总一路的数额上报朝廷，考核盈亏，以评定优劣。”皇帝同意了。
宝庆三年，侍御史李知孝言：「郡县素无蓄积，缓急止仰朝廷，非立法本意。曩淮东总领岳珂任江东转运判官，以所积经常钱籴米五万石，桩留江东九郡，以时济、粜，诸郡皆蒙其利。其后史弥忠知饶州，赵彦悈知广德军，皆自积钱籴米五千石。以是推之，监司、州郡苟能节用爱民，即有赢羡。若立之规绳，加以黜陟，所籴至万石者旌擢，其不收籴与扰民及不实者镌罚，庶几郡县趋事，蓄积岁增，实为经久之利。」有旨从之。
宝庆三年，侍御史李知孝上奏说：“各郡县向来没有积蓄，遇到紧急情况只能依赖朝廷，这不符合立法的本意。从前淮东总领岳珂担任江东转运判官时，用积存的经常性经费购买五万石米，存放在江东九郡，按时救济或出售，各郡都得到了好处。后来史弥忠任饶州知州，赵彦悈任广德军知军，也都自己积钱买米五千石。由此推论，监司、州郡如果能节省开支、爱护百姓，就会有盈余。如果制定规章，加以升降赏罚，买米达到一万石的给予表彰提拔，不买米、扰民或弄虚作假的给予降职处罚，这样各郡县就会努力办事，积蓄逐年增加，实在是长远的利益。”皇上下旨采纳了他的建议。
景定元年九月，赦曰：「诸路已粜义米价钱，州郡以低价抑令上户补籴，正税逃阁，义米用亏，常平司责县道陪纳，县道遂敷吏贴、保正长、揽户等人均纳。自今视时收籴，见系吏贴等人陪纳之钱并与除放。」五年，监察御史程元岳奏：「随粳带义，法也。今粳糯带义之外，又有所谓外义焉者，绢、绸、豆也，岂有绢、绸、豆而可加之义乎？纵使违法加义，则绢加绢，绸加绸，豆加豆，犹可言也；州县一意椎剥，一切理苗而加一分之义，甚者赦恩已蠲二税，义米依旧追索。贫民下户所欠不过升合，星火追呼，费用不知几百倍。破家荡产，鬻妻子，怨嗟之声，有不忍闻。望严督监司，止许以粳带义，其余尽罢。其有循习病民者重其罚。」从之。咸淳二年，以诸路景定三年以前常平义仓米二百余万石，减时直粜之。
景定元年九月，皇帝下诏说：“各路已经出售的义米价款，州郡用低价强迫上等户补买，正税被逃避搁置，义米因此亏损，常平司责令县道赔偿缴纳，县道于是摊派给吏贴、保正长、揽户等人平均缴纳。从今以后按市价收购，现在吏贴等人赔偿缴纳的钱全部免除。”景定五年，监察御史程元岳上奏说：“随粳米附带义米，这是法令。如今粳米、糯米附带义米之外，还有所谓的外义，指的是绢、绸、豆，难道绢、绸、豆也可以附带义米吗？即使违法附带义米，那么绢附带绢，绸附带绸，豆附带豆，还说得过去；州县一心搜刮，所有作物都按苗数加收一分义米，甚至朝廷赦免恩典已经免除夏秋二税，义米却依旧追索。贫民下户所欠不过一升一合，官府却火急催逼，费用不知超过几百倍。导致百姓倾家荡产，卖儿卖女，怨叹之声，令人不忍听闻。希望严格督促监司，只允许粳米附带义米，其余全部废除。如有沿袭旧例危害百姓的，从重处罚。”皇帝采纳了他的建议。咸淳二年，将各路景定三年以前常平义仓的二百余万石米，减价出售。