食货下五 ◄
食货志下五 ◄
卷一百八十四
卷一百八十四
志第一百三十七 食货下六
志第一百三十七 食货下六
◎食货下六○ 茶下
◎食货下六○ 茶下
天圣三年八月，诏翰林侍讲学士孙奭等同究利害，奭等言：「十三场茶积而未售者六百一十三万余斤，盖许商人贴射，则善者皆入商人，其入官者皆粗恶不时，故人莫肯售。又园户输岁课不足者，使如商人入息，而园户皆细民，贫弱力不能给，烦扰益甚。又奸人倚贴射为名，强市盗贩，侵夺官利，其弊不可不革。」十月，遂罢贴射法，官复给本钱市茶。商人入钱以售茶者，奭等又欲优之，请凡入钱京师售海州、荆南茶者，损为七万七千，售真州等四务十三场茶者，又第损之，给茶皆直十万。自是，河北入中复用三说法，旧给东南缗钱者，以京师榷货务钱偿之。
天圣三年八月，皇帝下诏命翰林侍讲学士孙奭等人共同研究茶法的利弊。孙奭等人上奏说：“十三场积压未售出的茶叶有六百一十三万多斤。大概是因为允许商人‘贴射’（直接向园户买茶交税），导致好茶都归了商人，交给官府的茶都是粗劣、不合时令的，所以没人肯买。另外，园户如果完不成每年应缴的茶税，就让他们像商人一样交纳利息。但园户都是小百姓，贫弱无力承担，这给他们带来了更大的烦扰。还有，奸人打着‘贴射’的旗号，强行收购、偷盗贩卖，侵夺官府的利益。这些弊端不能不革除。”十月，于是废除了贴射法，官府重新发放本钱收购茶叶。对于商人交钱买茶的情况，孙奭等人又想优待他们，请求凡是交钱到京城购买海州、荆南茶的，价格减为七万七千；购买真州等四务十三场茶的，再依次减价，给茶都按价值十万计算。从此，河北的入中法又采用了三说法，以前用东南缗钱支付的，改用京城榷货务的钱来偿还。
奭等议既用，益以李咨等变法为非。明年，摭计置司所上天圣二年比视增亏数差谬，诏令尝典议官张士逊等条析。夷简言：「天圣初，环庆等路数奏刍粮不给，京师府藏常阙缗钱，吏兵月奉仅能取足。自变法以来，京师积钱多，边计不闻告乏，中间蕃部作乱，调发兵马，仰给有司，无不足之患。以此推之，颇有成效。三司比视数目差互不同，非执政所能亲自较计。」然士逊等犹被罚，咨罢三司使。初，园户负岁课者如商人入息，后不能偿。至四年，太湖等九场凡逋息钱十三万缗，诏悉蠲之。然自奭等改制，而茶法浸坏。
孙奭等人的建议被采纳后，更加认为李咨等人的变法是错误的。第二年，有人检举计置司上报的天圣二年比较增亏的数字有差错，皇帝下诏命令曾参与议论的官员张士逊等人逐条分析。吕夷简说：“天圣初年，环庆等路多次上奏粮草供应不足，京城府库常常缺钱，官吏士兵的月俸只能勉强凑足。自从变法以来，京城积钱增多，边防费用也没听说匮乏。期间蕃部作乱，调发兵马，依靠有关部门供应，没有不足的忧虑。由此看来，变法颇有成效。三司比较的数字互有出入，不是执政大臣能亲自核实的。”但张士逊等人还是被处罚，李咨被罢免三司使之职。起初，欠缴年税的园户要像商人一样交纳利息，后来无力偿还。到天圣四年，太湖等九场共拖欠利息钱十三万缗，皇帝下诏全部免除。然而自从孙奭等人改制后，茶法逐渐败坏。
景祐中，三司使孙居中等言：「自天圣三年变法，而河北入中虚估之敝，复类干兴以前，蠹耗县官，请复行见钱法。」时咨已执政矣。三年，河北转运使杨偕亦陈三说法十二害，见钱法十二利，以谓止用三说所支一分缗钱，足以赡一岁边计。遂命咨与参知政事蔡齐等合议，且令诏商人访其利害。是岁三月，咨等请罢河北入中虚估，以实钱偿刍粟，实钱售茶，皆如天圣元年之制。又以北商持券至京师，旧必得交引铺为之保任，并得三司符验，然后给钱，以是京师坐贾率多邀求，三司吏稽留为奸，乃悉罢之，命商持券径趣榷货务验实，立偿之钱。初，奭等虽增商人入钱之数，而犹以为利薄，故竞市虚估之券，以射厚利，而入钱者寡，县官日以侵削，京师少蓄藏。至是，咨等请视天圣三年入钱数第损一千有奇，入中增直亦视天圣元年数第加三百。诏皆可之。前已用虚估给券者，给茶如旧，仍给景祐二年已前茶。
景祐年间，三司使孙居中等上奏说：“自从天圣三年变法以来，河北入中法中虚估的弊端，又和干兴年间以前相似，损耗官府财力，请求恢复实行见钱法。”当时李咨已经执政。景祐三年，河北转运使杨偕也陈述三说法的十二项害处，见钱法的十二项好处，认为只用三说法所支出的一分缗钱，就足以供应一年的边防费用。于是皇帝命李咨与参知政事蔡齐等人共同商议，并下诏询问商人其间的利害。这年三月，李咨等人请求废除河北入中法的虚估，用实钱偿还粮草，用实钱出售茶叶，都按照天圣元年的制度执行。又因为北方商人持券到京城，以前必须由交引铺作担保，并得到三司的符验，然后才能给钱，因此京城的坐商大多趁机勒索，三司的官吏也拖延作弊，于是全部废除这些规定，命商人持券直接到榷货务验实，立即付给现钱。起初，孙奭等人虽然提高了商人交钱的数额，但商人仍认为利润薄，所以争相购买虚估的券，以牟取厚利，而实际交钱的人很少，官府财力日益削弱，京城积蓄减少。至此，李咨等人请求比照天圣三年的交钱数额各减一千多，入中增价也比照天圣元年的数额各加三百。皇帝下诏全部批准。以前已用虚估发给券的，仍按旧例给茶，并供给景祐二年以前的茶。
既而咨等又言：「天圣四年，尝许陕西入中愿得茶者，每钱十万，所在给券，径趣东南受茶十一万一千。茶商获利，争欲售陕西券，故不复入钱京师，请禁止之。」并言商人所不便者，其事甚悉，请为更约束，重私贩之禁，听商人输钱五分，余为置籍召保，期半年悉偿，失期者倍其数。事皆施行。咨等复言：「自奭等变法，岁损财利不可胜计，且以天圣九年至景祐二年较之，五年之间，河北入中虚费缗钱五百六十八万；今一旦复用旧法，恐豪商不便，依托权贵，以动朝廷，请先期申谕。」于是帝为下诏戒敕，而县官滥费自此少矣。
不久，李咨等人又上奏说：“天圣四年，曾允许陕西入中愿意要茶的人，每交钱十万，在当地发给券，直接到东南领取茶十一万一千。茶商获利，争相出售陕西的券，所以不再交钱到京城，请求禁止这种做法。”并详细陈述了商人感到不便的各种情况，请求重新制定约束，加重对私贩的禁令，允许商人先交五分钱，其余部分登记在册并找担保人，限期半年内还清，逾期加倍偿还。这些事都得以施行。李咨等人又说：“自从孙奭等人变法以来，每年损失的财利不可胜计。且从天圣九年到景祐二年比较，五年之间，河北入中虚费缗钱五百六十八万。现在一旦恢复旧法，恐怕豪商感到不便，会依托权贵来动摇朝廷，请求提前申明告诫。”于是皇帝为此下诏告诫，而官府的滥费从此减少了。
久之，上书者复言：「自变法以来，岁辇京师金帛，易刍粟于河北，配扰居民，内虚府库，外困商旅，非便。」宝元元年，命御史中丞张观等与三司议之。观等复请入钱京师以售真州等四务十三场茶，直十万者，又视景祐三年数损之，为钱六万七千，入中河北愿售茶者，又损一千。既而诏又第损二千，于是入钱京师止为钱六万五千，入中河北为钱六万四千而已。
过了很久，上书的人又说：“自从变法以来，每年从京城运送金帛到河北换取粮草，摊派骚扰居民，对内使府库空虚，对外使商旅困顿，很不方便。”宝元元年，皇帝命御史中丞张观等人与三司商议。张观等人又请求交钱到京城购买真州等四务十三场茶，价值十万的，再比照景祐三年的数额减少，定为六万七千钱；入中河北愿意售茶的，再减一千。不久，皇帝下诏又各减二千，于是交钱到京城只定为六万五千钱，入中河北定为六万四千钱而已。
康定元年，叶清臣为三司使，是岁河北谷贱，因请内地诸州行三说法，募人入中，且以东南盐代京师实钱。诏籴止二百万石。庆历二年，又请募人入刍粟如康定元年法，数足而止，自是三说稍复用矣。八年，三司盐铁判官董沔亦请复三说法，三司以为然，因言：「自见钱法行，京师钱入少出多，庆历七年，榷货务缗钱入百十九万，出二百七十六万。以此较之，恐无以赡给，请如沔议，以茶、盐、香药、缗钱四物如之。」于是有四说之法。初，诏止行于并边诸州，而内地诸州有司盖未尝请，即以康定元年诏书从事。自是三说、四说二法并行于河北，不数年间，茶法复坏。刍粟之直，大约虚估居十之八，米斗七百，甚者千钱。券至京师，为南商所抑，茶每直十万，止售钱三千，富人乘时收蓄，转取厚利。三司患之，请行贴买之法，每券直十万，比市估三千，倍为六千，复入钱四万四千，贴为五万，给茶直十万。诏又损钱一万，然亦不足以平其直。久之，券比售钱三千者，才得二千，往往不售，北商无利，入中者寡，公私大弊。
康定元年，叶清臣任三司使。这年河北谷价低贱，于是他请求在内地各州实行三说法，招募人入中，并用东南盐代替京城的实钱。皇帝下诏只收购二百万石。庆历二年，他又请求按康定元年的办法招募人入中粮草，数量够了就停止。从此三说法逐渐恢复使用。庆历八年，三司盐铁判官董沔也请求恢复三说法，三司认为可行，于是上奏说：“自从见钱法实行以来，京城钱入少出多。庆历七年，榷货务缗钱收入一百一十九万，支出二百七十六万。以此比较，恐怕无法供给，请求按董沔的建议，用茶、盐、香药、缗钱四种物品搭配支付。”于是有了四说法。起初，皇帝下诏只在沿边各州实行，而内地各州的有关部门大概未曾请求，就按康定元年的诏书办理。从此三说、四说两种方法在河北并行。不到几年，茶法又败坏了。粮草的价格，大约虚估占了十分之八，米每斗七百钱，甚至高达一千钱。券到了京城，被南方商人压低价格，茶每价值十万，只卖到三千钱。富人趁机囤积，转手牟取厚利。三司对此感到忧虑，请求实行贴买法：每券价值十万，比照市价三千，加倍为六千，再交钱四万四千，凑成五万，给茶价值十万。皇帝下诏又减钱一万，但也不足以平衡价格。时间一长，券比卖三千钱的，才得到二千钱，往往卖不出去。北方商人无利可图，入中的人很少，公私都大受其害。
皇祐二年，知定州韩琦及河北转运司皆以为言，下三司议。三司奏：「自改法至今，凡得谷二百二十八万余石，刍五十六万余围，而费缗钱一百九十五万有奇，茶、盐、香药又为缗钱一千二百九十五万有奇。茶、盐、香药，民用有限，榷货务岁课不过五百万缗，今散于民间者既多，所在积而不售，故券直亦从而贱。茶直十万，旧钱六万五千，今止二千；以至香一斤，旧售钱三千八百，今止五六百；公私两失其利。请复行见钱法，一用景祐三年约束。」乃下诏曰：「比食货法坏，刍粟价益倍，县官之费日长，商贾不行，豪富之家，乘时牟利，吏缘为奸。自今有议者，须究厥理，审可施用，若事已上而验问无状者，置之重罚。」
皇祐二年，知定州韩琦和河北转运司都就此提出意见，皇帝将此事交给三司商议。三司上奏说：“自从改法至今，共得到谷物二百二十八万多石，草料五十六万多围，而花费缗钱一百九十五万多，茶、盐、香药又折合缗钱一千二百九十五万多。茶、盐、香药，民间需求有限，榷货务每年的课税不过五百万缗，如今散在民间的已经很多，各地积压卖不出去，所以券价也随之低贱。茶价值十万，以前卖六万五千钱，现在只卖二千钱；以至于香一斤，以前卖三千八百钱，现在只卖五六百钱；公私两方面都失去了利益。请求恢复实行见钱法，一律按景祐三年的规定执行。”于是皇帝下诏说：“近来食货法败坏，粮草价格成倍上涨，官府费用日益增加，商贾无法经营，豪富之家趁机牟利，官吏也借此作奸。从今以后，有提出建议的，必须深究其理，审慎考虑是否可行。如果事情已经上报而查问没有实据的，处以重罚。”
是时虽改见钱法，而京师积钱少，恐不足以支入中之费，帝又出内藏库钱帛百万以赐三司。久之，入中者浸多，京师帑藏益乏，商人持券以俟，动弥岁月，至损其直以售于蓄贾之家。言利者请出内藏库钱稍增价售之，岁可得遗利五十万缗。既行，而谏官范镇谓内藏库、榷货务皆领县官，岂有榷货务故稽商人，而令内藏乘时射利？伤体坏法，莫斯为甚。诏即罢之，然自此并边虚估之弊复起。
这时虽然改行了见钱法，但京城积钱少，恐怕不足以支付入中的费用，皇帝又拿出内藏库的钱帛一百万赐给三司。时间一长，入中的人逐渐增多，京城府库更加匮乏。商人拿着券等待支付，往往拖延一年半载，以至于不得不降价卖给囤积商。主张牟利的人请求拿出内藏库的钱稍微提价收购，每年可获利五十万缗。实行之后，谏官范镇说：“内藏库和榷货务都属于官府，哪有榷货务故意拖延商人，而让内藏库趁机牟利的道理？伤体坏法，没有比这更严重的了。”皇帝下诏立即停止。但从此沿边虚估的弊端又兴起了。
至和三年，河北提举籴便粮草薛向建议：「并边十七州军，岁计粟百八十万石，为钱百六十万缗，豆六十五万石，刍三百七十万围，并边租赋岁可得粟、豆、刍五十万，其余皆商人入中。请罢并边入粟，自京辇钱帛至河北，专以见钱和籴。」时杨察为三司使，请用其说。因辇绢四十万匹当缗钱七十万，又蓄见钱及择上等茶场八，总为缗钱百五十万，储之京师。而募商人入钱并边，计其道里远近，优增其直，以是偿之，且省辇运之费，唯入中刍豆计直偿以茶如旧。行未数年，论者谓辇运科折，烦扰居民，且商人入钱者少，刍豆虚估益高，茶益贱。诏翰林学士韩绛等即三司经度。绛等言：「自改法以来，边储有备，商旅颇通，未宜轻变。唯辇运之费，悉从官给，而本路旧输税绢者，毋得折为见钱，入中刍豆罢勿给茶，所在平其市估，至京偿以银、绸、绢。」自是茶法不复为边籴所须，而通商之议起矣。
至和三年，河北提举籴便粮草薛向建议：“沿边十七州军，每年需要粟一百八十万石，折合钱一百六十万缗；豆六十五万石；草料三百七十万围。沿边租赋每年可得粟、豆、草料五十万，其余都靠商人入中。请求废除沿边入粟，从京城运送钱帛到河北，专门用现钱和籴。”当时杨察任三司使，请求采纳他的建议。于是运送绢四十万匹，折合缗钱七十万，又积蓄现钱并挑选上等茶场八处，总共折合缗钱一百五十万，储存在京城。然后招募商人交钱到沿边，根据路途远近，优厚地增加价格，用这些来偿还，并且节省了运输费用。只有入中草豆仍按旧例折价给茶。实行不到几年，议论的人说运输折算烦扰居民，而且商人交钱的少，草豆虚估越来越高，茶越来越贱。皇帝下诏命翰林学士韩绛等人到三司筹划。韩绛等人说：“自从改法以来，边防储备有了保障，商旅往来也较通畅，不宜轻易改变。只是运输费用全部由官府供给，而本路原来交纳的税绢，不得折为现钱；入中草豆停止给茶，各地按市价公平收购，到京城后用银、绸、绢偿还。”从此茶法不再为边境籴买所需，而通商的议论兴起了。
初，官既榷茶，民私蓄盗贩皆有禁，腊茶之禁又严于他茶，犯者其罪尤重，凡告捕私茶皆有赏。然约束愈密而冒禁愈繁，岁报刑辟，不可胜数。园户困于征取，官司并缘侵扰，因陷罪戾至破产逃匿者，岁比有之。又茶法屡变，岁课日削。至和中，岁市茶淮南才四百二十二万余斤，江南三百七十五万余斤，两浙二十三万余斤，荆湖二百六万余斤，唯福建天圣末增至五十万斤，诏特损五万，至是增至七十九万余斤，岁售钱并本息计之，才百六十七万二千余缗。官茶所在陈积，县官获利无几，论者皆谓宜弛禁便。
起初，官府实行茶叶专卖后，民间私藏和盗贩茶叶都有禁令，对腊茶的禁令又比其他茶更严，违犯者罪责尤其重。凡是告发捕捉私茶的都有赏赐。然而约束越严密，违禁的人越多，每年上报的刑罚案件不可胜数。园户被征收所困，官吏趁机侵扰，因此陷入罪责以致破产逃亡的人，每年都有发生。再加上茶法屡次变更，每年的课税日益减少。至和年间，每年收购淮南茶只有四百二十二万多斤，江南三百七十五万多斤，两浙二十三万多斤，荆湖二百零六万多斤。只有福建茶在天圣末年增至五十万斤，皇帝下诏特减五万斤，到这时增至七十九万多斤。每年卖茶所得钱连同本息计算，只有一百六十七万二千多缗。官茶在各处积压，官府获利很少，议论的人都认为应该放松禁令才有利。
先是，天圣中，有上书者言茶、盐课亏。帝谓执政曰：「茶、盐，民所食，而强设法以禁之，致犯者众。顾经费尚广，未能弛禁尔！」景祐中，叶清臣上疏曰：
在此之前，天圣年间，有人上书说茶、盐的课税亏损。皇帝对执政大臣说：“茶、盐是百姓日常所需，却强行设禁，导致违犯的人很多。只是考虑到经费还很庞大，所以未能放松禁令罢了！”景祐年间，叶清臣上疏说：
「山泽有产，天资惠民。兵食不充，财臣兼利，草芽木叶，私不得专，对园置吏，随处立筦。一切官禁，人犯则刑，既夺其资，又加之罪，黥流日报，逾冒不悛。诚有厚利重货，能济国用，圣仁恤隐，矜赦非辜，犹将弛禁缓刑，为民除害。度支费用甚大，榷易所收甚薄，刳剥园户，资奉商人，使朝廷有聚敛之名，官曹滋虐滥之罚，虚张名数，刻蠹黎元。
“山林湖泽出产物品，本是上天用来惠养百姓的。军队粮食不足，理财之臣便兼取利益，连草芽木叶也不许私人独占，在茶园设置官吏，随处设立管理机构。一切由官府垄断，百姓违犯就施以刑罚，既剥夺他们的资财，又加给他们罪名，脸上刺字、流放的处罚天天都有，但违犯的人仍不悔改。如果真有厚利重货能资助国家用度，圣上仁爱体恤，怜悯并赦免无辜之人，尚且应该放松禁令、减轻刑罚，为民除害。但如今度支费用很大，专卖收入却很微薄，剥削园户，资助商人，使朝廷蒙受聚敛的恶名，官府滋生酷虐滥罚的弊端，虚张名目数字，刻剥百姓。
建国以来，法敝辄改，载详改法之由，非有为国之实，皆商吏协计，倒持利权，幸在更张，倍求奇羡。富人豪族，坐以贾赢，薄贩下估，日皆朘削，官私之际，俱非远策。臣窃尝校计茶利所入，以景祐元年为率，除本钱外，实收息钱五十九万余缗，又天下所售食茶，并本息岁课亦只及三十四万缗，而茶商见通行六十五州军，所收税钱已及五十七万缗。若令天下通商，只收税钱，自及数倍，即榷务、山场及食茶之利，尽可笼取。又况不费度支之本，不置榷易之官，不兴辇运之劳，不滥徒黥之辟。
建国以来，法令一有弊端就立即更改，详细考察更改法令的原因，并没有真正有利于国家的实质，都是商人和官吏相互勾结，颠倒操控利益大权，希望借变更法令，加倍牟取暴利。富人和豪门大族，坐享经商盈利，而小商贩和低等商人，却日益受到剥削，无论对官府还是对民间，都不是长远的策略。我私下曾核算过茶叶利润的收入，以景祐元年为标准，除去本钱外，实际收取利息钱五十九万多贯，而天下所销售的食用茶，连本带利每年的课税也只有三十四万贯，但茶商目前通行于六十五个州军，所收的税钱已经达到五十七万贯。如果让天下自由通商，只收税钱，自然能达到数倍，那么专卖机构、山场以及食用茶的利润，就都可以收归官府。更何况这样还不耗费户部的本钱，不设置专卖的官员，不兴起运输的劳役，不滥用流放和刺字的刑罚。
臣意生民之弊，有时而穷，盛德之事，俟圣不惑。议者谓榷卖有定率，征税无彝准，通商之后，必亏岁计。臣按管氏盐铁法，计口受赋，茶为人用，与盐铁均，必令天下通行，以口定赋，民获善利，又去严刑，口数出钱，人不厌取。景祐元年，天下户千二十九万六千五百六十五，丁二千六百二十万五千四百四十一，三分其一为产茶州军，内外郭乡又居三分之一，丁赋钱三十，村乡丁赋二十，不产茶州军郭乡村乡如前计之，又第损十钱，岁计已及缗钱四十万。榷茶之利，凡止九十余万缗，通商收税，且以三倍旧税为率，可得一百七十余万缗，更加口赋之入，乃有二百一十余万缗，或更于收税则例，微加增益，即所增至寡，所聚愈厚，比于官自榷易，驱民就刑，利病相须，炳然可察。」时下三司议，皆以为不可行。
我认为百姓的困苦，有时会到尽头，盛大的德政，要等待圣明的君主而不迷惑。议论的人说专卖有固定的税率，征税没有常规标准，通商之后，必定会亏损每年的财政收入。我考察管仲的盐铁法，按人口征收赋税，茶是百姓日常所用，与盐铁相同，一定要让天下通行，按人口确定赋税，百姓获得好处，又去除严刑，按人口出钱，人们不会厌恶征收。景祐元年，天下有户一千零二十九万六千五百六十五，丁口二千六百二十万五千四百四十一，其中三分之一是产茶的州军，城内外和乡村又占三分之一，丁口赋钱三十文，乡村丁口赋二十文，不产茶的州军，城内外和乡村按同样方法计算，再依次减少十文钱，每年计算已可达到四十万贯。专卖茶叶的利润，总共只有九十多万贯，通商收税，如果以旧税的三倍为标准，可得一百七十多万贯，再加上按人口征收的赋税，就有二百一十多万贯，或者再在收税规则上稍微增加，那么增加的数量虽少，但聚集的财富更厚，与官府自己专卖、驱使百姓触犯刑法相比，利弊关系显而易见。」当时交给三司讨论，都认为不可行。
至嘉祐中，著作佐郎何鬲、三班奉职王嘉麟又皆上书请罢给茶本钱，纵园户贸易，而官收租钱与所在征算，归榷货务以偿边籴之费，可以疏利源而宽民力。嘉麟为《登平致颂书》十卷、《隆衍视成策》二卷上之，淮南转运副使沈立亦集《茶法利害》为十卷，陈通商之利。时富弼、韩琦、曾公亮执政，决意向之，力言于帝。三年九月，命韩绛、陈升之、吕景初即三司置局议之。十月，三司言：「茶课缗钱岁当入二百二十四万八千，嘉祐二年才及一百二十八万，又募人入钱，皆有虚数，实为八十六万，而三十九万有奇是为本钱，才得子钱四十六万九千，而辇运麋耗丧失，与官吏、兵夫廪给杂费，又不预焉。至于园户输纳，侵扰日甚，小民趋利犯法，刑辟益繁，获利至少，为弊甚大。宜约至和以后一岁之数，以所得息钱均赋茶民，恣其买卖，所在收算，请遣官询察利害以闻。」诏遣官分行六路，还言如三司使议便。
到了嘉祐年间，著作佐郎何鬲、三班奉职王嘉麟又都上书请求停止发放茶本钱，允许茶园户自由交易，而官府收取租钱并在各地征收商税，归入榷货务以偿还边境买粮的费用，这样可以疏通利润来源并减轻百姓负担。王嘉麟撰写了《登平致颂书》十卷、《隆衍视成策》二卷进献，淮南转运副使沈立也汇编《茶法利害》为十卷，陈述通商的好处。当时富弼、韩琦、曾公亮执政，决心支持这一主张，极力向皇帝进言。嘉祐三年九月，命令韩绛、陈升之、吕景初在三司设立机构讨论此事。十月，三司上奏说：「茶叶课税每年应收入二百二十四万八千贯，嘉祐二年才达到一百二十八万贯，又招募人缴纳钱款，都有虚数，实际只有八十六万贯，其中三十九万多贯是本钱，只得到利息钱四十六万九千贯，而运输中的损耗、丢失，以及官吏、兵夫的俸禄和杂费，还不计算在内。至于茶园户缴纳茶叶，侵扰日益严重，小民为求利而犯法，刑罚更加繁多，获利极少，弊端极大。应该以至和以后某一年的数额为标准，将所得利息钱平均分摊给茶民，任由他们买卖，各地征收商税，请派遣官员调查利弊上奏。」皇帝下诏派遣官员分赴六路，回来后说按三司使的建议办理比较便利。
四年二月，诏曰：「古者山泽之利，与民共之，故民足于下，而君裕于上，国家无事，刑罚以清。自唐建中时，始有茶禁，上下规利，垂二百年。如闻比来为患益甚，民被诛求之困，日惟谘嗟，官受滥恶之入，岁以陈积，私藏盗贩，犯者实繁，严刑重诛，情所不忍，是于江湖之间幅员数千里，为陷阱以害吾民也。朕心恻然，念此久矣，间遣使者往就问之，而皆欢然愿弛其禁，岁入之课以时上官。一二近臣，条析其状，朕犹若慊然，又于岁输裁减其数，使得饶阜，以相为生，俾通商利。历世之敝，一旦以除，著为经常，弗复更制，损上益下，以休吾民。尚虑喜于立异之人、缘而为奸之党，妄陈奏议，以惑官司，必置明刑，无或有贷。」
嘉祐四年二月，皇帝下诏说：「古代山林川泽的利益，与百姓共享，所以百姓富足于下，君主宽裕于上，国家太平无事，刑罚得以清明。自从唐朝建中年间，开始有茶叶禁令，上下谋取利益，将近二百年。听说近来为害更加严重，百姓遭受苛求的困苦，每天只有叹息，官府接收粗劣的茶叶，年年积压，私人藏匿和盗卖，犯法的人很多，严刑重罚，于心不忍，这是在江湖之间方圆数千里之地，设置陷阱来危害我的百姓。我内心悲痛，考虑这个问题很久了，曾派遣使者前去询问，他们都欣然希望解除禁令，每年应缴的课税按时上交。一两位近臣，分条分析情况，我仍感到不安，又在每年缴纳的数量上裁减，使他们能够富足，以此维持生计，让通商获利。历代的弊政，一旦去除，定为常法，不再更改，减少上层的利益以增益下层，让百姓休养生息。还担心那些喜欢标新立异的人、趁机作奸犯科的同党，胡乱上奏议论，迷惑官府，必定处以明正典刑，绝不宽恕。」
初，所遣官既议弛禁，因以三司岁课均赋茶户，凡为缗钱六十八万有奇，使岁输县官。比输茶时，其出几倍，朝廷难之，为损其半，岁输缗钱三十三万八千有奇，谓之租钱，与诸路本钱悉储以待边籴。自是唯腊茶禁如旧，余茶肆行天下矣。论者犹谓朝廷志于恤人，欲省刑罚，其意良善；然茶户困于输钱，而商贾利薄，贩鬻者少，州县征税日蹙，经费不充，学士刘敞、欧阳修颇论其事。敞疏大要以谓先时百姓之摘山者，受钱于官，而今也顾使之纳钱于官，受纳之间，利害百倍；先时百姓冒法贩茶者被罚耳，今悉均赋于民，赋不时入，刑亦及之，是良民代冒法者受罪；先时大商富贾为国懋迁，而州郡收其税，今大商富贾不行，则税额不登，且乏国用。修言新法之行，一利而有五害，大略与敞意同。时朝廷方排众论而行之，敞等虽言，不听也。
起初，所派遣的官员已经商议解除禁令，于是将三司每年的课税平均分摊给茶户，总共六十八万多贯，让他们每年缴纳给官府。与以前缴纳茶叶时相比，支出几乎翻倍，朝廷感到为难，于是减少一半，每年缴纳三十三万八千多贯，称为租钱，与各路的本钱一起储存，等待边境买粮之用。从此只有腊茶仍像旧例一样禁止，其余茶叶则通行天下。议论的人仍然认为朝廷志在体恤百姓，想减少刑罚，用意很好；但茶户因缴纳钱款而困苦，商人利润微薄，贩卖的人少，州县征税日益减少，经费不足，学士刘敞、欧阳修对此多有议论。刘敞的奏疏大意是说，以前百姓采茶，从官府领取钱款，现在反而让他们向官府缴纳钱款，领取和缴纳之间，利害相差百倍；以前百姓冒险贩茶只是受罚，现在全部平均摊派给百姓，赋税不按时缴纳，刑罚也会降临，这是让良民代替犯法者受罪；以前大商富贾为国家贩运货物，州郡收取他们的税，现在大商富贾不经营，税额就不足，而且缺乏国家用度。欧阳修说新法实行，有一利而有五害，大致与刘敞意见相同。当时朝廷正排除众议推行新法，刘敞等人虽然进言，也不被听从。
治平中，岁入腊茶四十八万九千余斤，散茶二十五万五千余斤，茶户租钱三十二万九千八百五十五缗，又储本钱四十七万四千三百二十一缗，而内外总入茶税钱四十九万八千六百缗，推是可见茶法得失矣。自天圣以来，茶法屡易，嘉祐始行通商，虽议者或以为不便，而更法之意则主于优民。
治平年间，每年收入腊茶四十八万九千多斤，散茶二十五万五千多斤，茶户租钱三十二万九千八百五十五贯，又储存本钱四十七万四千三百二十一贯，而内外总共收入茶税钱四十九万八千六百贯，由此可以推知茶法的得失。自从天圣年间以来，茶法多次变更，嘉祐年间才开始实行通商，虽然议论的人有的认为不便，但变更法令的用意主要在于优待百姓。
熙宁四年，神宗与大臣论昔茶法之弊，文彦博、吴充、王安石各论其故，然于茶法未有所变。及王韶建开湟之策，委以经略。七年，始遣三司干当公事李杞入蜀经画买茶，于秦凤、熙河博马。而韶言西人颇以善马至边，所嗜唯茶，乏茶与市。即诏趋趣杞据见茶计水陆运致，又以银十万两、帛二万五千、度僧牒五百付之，假常平及坊场余钱，以著作佐郎蒲宗闵同领其事。初，蜀之茶园，皆民两税地，不殖五谷，唯宜种茶。赋税一例折输，盖为钱三百，折输绸绢皆一匹；若为钱十，则折输绵一两；为钱二，则折输草一围。役钱亦视其赋。民卖茶资衣食，与农夫业田无异，而税额总三十万。杞被命经度，又诏得调举官属，乃即属诸州创设官场，岁增息为四十万，而重禁榷之令。其输受之际，往往厌其斤重，侵其价直，法既加急矣。八年，杞以疾去。
熙宁四年，神宗与大臣讨论过去茶法的弊端，文彦博、吴充、王安石各自论述其原因，但对茶法没有做出改变。等到王韶提出开拓湟中的策略，被委任负责经营。熙宁七年，开始派遣三司干当公事李杞进入蜀地筹划购买茶叶，在秦凤、熙河地区用茶换马。而王韶说西人经常带好马到边境，他们嗜好的只有茶，缺乏茶叶进行交易。于是下诏催促李杞根据现有茶叶计划水陆运输，又拨给银十万两、帛二万五千匹、度僧牒五百道，借用常平仓和坊场的余钱，任命著作佐郎蒲宗闵共同负责此事。起初，蜀地的茶园，都是百姓的两税地，不种植五谷，只适宜种茶。赋税一律折算缴纳，大概如果折钱三百，就折算缴纳绸或绢一匹；如果折钱十文，就折算缴纳绵一两；如果折钱二文，就折算缴纳草一围。役钱也根据赋税而定。百姓卖茶维持衣食，与农夫种田没有区别，而税额总共三十万。李杞受命筹划，又下诏允许他调举官属，于是在所属各州创设官场，每年增加利息到四十万，并加重专卖禁令。在缴纳和接收时，往往压低斤两，侵占价格，法令已经更加严苛了。熙宁八年，李杞因病离职。
先是，杞等岁增十万之息，既而运茶积滞，岁课不给，即建画于彭、汉二州岁买布各十万匹，以折脚费，实以布息助茶利，然茶亦未免积滞。都官郎中刘佐复议岁易解盐十万席，顾运回车船载入蜀，而禁商贩，盖恐布亦难敷也。诏既以佐代杞，未几，盐法复难行，遂罢佐。而宗闵乃议川峡路民茶息收什之三，尽卖于官场，更严私交易之令，稍重至徒刑，仍没缘身所有物，以待赏给。于是蜀茶尽榷，民始病焉。
在此之前，李杞等人每年增加十万的利息，但后来运茶积压滞销，每年的课税无法完成，于是计划在彭州、汉州每年各买布十万匹，以折抵运费，实际上是用布的利润来补助茶利，但茶叶仍然不免积压。都官郎中刘佐又建议每年换解盐十万席，雇运回程的船载入蜀地，并禁止商人贩运，大概是担心布也难以供应。下诏让刘佐代替李杞，不久，盐法又难以实行，于是罢免了刘佐。而蒲宗闵则建议对川峡路的民茶收取十分之三的利息，全部卖给官场，进一步严惩私自交易的禁令，加重到徒刑，并没收随身所有物品，用于赏赐。于是蜀茶全部实行专卖，百姓开始受害。
十年，知彭州吕陶言：「川峡四路所出茶，比东南十不及一，诸路既许通商，两川却为禁地，亏损治体。如解州有盐池，民间煎者乃是私盐，晋州有矾山，民间炼者乃是私矾，今川蜀茶园，皆百姓己物，与解盐、晋矾不同。又市易司笼制百货，岁出息钱不过十之二，然必以一年为率；今茶场司务重立法，尽榷民茶，随买随卖，取息十之三，或今日买十千之茶，明日即作十三千卖之，变转不休，比至岁终，岂止三分？」因奏刘佐、李杞、蒲宗闵等苟希进用，必欲出息三分，致茶户被害。始诏息止收十之一，佐坐措置乖方罢，以国子博士李稷代之，而陶亦得罪。稷依李杞例兼三司判官，仍委权不限员举劾。
熙宁十年，彭州知州吕陶上奏说：「川峡四路所产的茶，与东南相比不到十分之一，各路已经允许通商，而两川却成为禁地，有损治国体制。比如解州有盐池，民间煎煮的就是私盐，晋州有矾山，民间提炼的就是私矾，现在川蜀的茶园，都是百姓自己的产业，与解盐、晋矾不同。而且市易司控制各种货物，每年收取利息不过十分之二，但必须以一年为周期；现在茶场司致力于加重立法，全部专卖民茶，随买随卖，收取十分之三的利息，有时今天买十千的茶，明天就作十三千卖出，不断转手，到年底，岂止三分？」于是弹劾刘佐、李杞、蒲宗闵等人苟且求进，一定要收取三分利息，导致茶户受害。皇帝才下诏利息只收十分之一，刘佐因处置不当被罢免，由国子博士李稷代替，而吕陶也获罪。李稷依照李杞的惯例兼任三司判官，并授权他不限员额举荐弹劾。
侍御史周尹论蜀中榷茶为民害，罢为提点湖北刑狱。利州路漕臣张宗谔、张升卿议废茶场司，依旧通商，诏付稷，稷方以茶利要功，言宗谔等所陈皆疏谬，罪当无赦。虽会赦，犹皆坐贬秩二等。于是稷建议卖茶官非材，许对易，如阙员，于前资待阙官差；茶场司事，州郡毋得越职听治。又以茶价增减或不一，裁立中价，定岁入课额，及设酬赏以待官吏，而三路三十六场大小使臣并不限员。重园户采造黄花秋叶茶之禁，犯者没官。蒲宗闵亦援稷比，许举劾官吏，以重其权，二人皆务浚利刻急。茶场监官买茶精良及满五千驮以及万驮，第赏有差，而所买粗恶伪滥者，计亏坐赃论。凡茶场州军知州、通判并兼提举，经略使所在，即委通判。又禁南入熙河、秦凤、泾原路，如私贩腊茶法。
侍御史周尹议论蜀中专卖茶叶是百姓的祸害，被贬为提点湖北刑狱。利州路漕臣张宗谔、张升卿建议废除茶场司，恢复通商，诏令交给李稷处理，李稷正想借茶利邀功，说张宗谔等人的陈述都粗疏荒谬，罪当不赦。虽然遇到大赦，仍然都被贬官两级。于是李稷建议，卖茶官如果不称职，允许对调，如有缺员，从以前任职待缺的官员中差遣；茶场司的事务，州郡不得越职处理。又因茶价增减可能不一致，裁定一个中等的价格，确定每年的课税数额，并设立酬赏以激励官吏，而三路三十六场的使臣大小都不限员额。加重对园户采摘黄花秋叶茶的禁令，违者没收货物。蒲宗闵也援引李稷的先例，允许他举荐弹劾官吏，以加重其权力，两人都致力于搜刮利益，苛刻急迫。茶场监官购买茶叶精良，达到五千驮以及一万驮的，按等级给予赏赐，而所买茶叶粗劣伪滥的，按亏损数额以贪赃论处。凡是设有茶场的州军，知州、通判都兼任提举，有经略使的地方，就委派通判。又禁止向南进入熙河、秦凤、泾原路，按私贩腊茶法处理。
自熙宁十年冬推行茶法，元丰元年秋，凡一年，通课利及旧界息税七十六万七千六十余缗。帝谓稷能推原法意，日就事功，宜速迁擢，以劝在位，遂落权发遣，以为都大提举茶场，而用永兴军等路提举常平范纯粹同提举。久之，用稷言徙司秦州，而录李杞前劳，以子玨试将作监主簿。蒲宗闵更请巴州等处产茶并用榷法。
从熙宁十年冬季推行茶法，到元丰元年秋季，共一年，总计课利和旧界息税七十六万七千六十多贯。皇帝认为李稷能推究法意，日益取得成效，应该迅速升迁，以激励在职官员，于是免去他权发遣的职务，任命为都大提举茶场，并任用永兴军等路提举常平范纯粹为同提举。过了很久，采纳李稷的建议将茶场司迁到秦州，并记录李杞以前的功劳，让他的儿子李珏试任将作监主簿。蒲宗闵又请求巴州等地所产的茶也一律实行专卖法。
五年，李稷死永乐城，诏以陆师闵代之。师闵言稷治茶五年，百费外获净息四百二十八万余缗，诏赐田十顷。而师闵榷利，尤刻于前，建言：「文、阶州接连，而茶法不同，阶为禁地，有博马、卖茶场，文独为通商地。乞文、龙二州并禁榷；仍许川路余羡茶货入陕西变卖，于成都府置博卖都茶场。」事皆施行。初，群牧判官郭茂恂言，卖茶买马，事实相须，诏茂恂同提举茶场。至是，师闵以买马司兼领茶场，茶法不能自立，诏罢买马司兼领；令茶场都大提举视转运使，同管干视转运判官，以重其任。贾种民更立茶法，师闵论奏茶场与他场务不同，诏并用旧条。初，李杞增诸州茶场，自熙宁七年至元丰八年，蜀道茶场四十一，京西路金州为场六，陕西卖茶为场三百三十二，税息至稷加为五十万，及师闵为百万。
元丰五年，李稷在永乐城战死，皇帝下诏让陆师闵接替他。陆师闵上奏说李稷管理茶政五年，除去各种费用外，获得纯利四百二十八万多缗，皇帝下诏赐给李稷十顷田地。但陆师闵垄断茶利，比前任更加苛刻，他建议说：「文州和阶州接壤，但茶法不同，阶州是禁地，设有博马场和卖茶场，只有文州是通商地区。请求将文州、龙州都改为禁榷地区；并允许川路多余的茶货进入陕西变卖，在成都府设置博卖都茶场。」这些建议都得以实施。起初，群牧判官郭茂恂说，卖茶和买马，事情实际上相互依存，皇帝下诏让郭茂恂一同提举茶场。到这时，陆师闵让买马司兼管茶场，茶法不能独立，皇帝下诏取消买马司的兼管；让茶场都大提举的级别等同于转运使，同管干的级别等同于转运判官，以加重其职责。贾种民重新制定茶法，陆师闵上奏说茶场与其他场务不同，皇帝下诏全部采用旧条例。起初，李杞增设各州茶场，从熙宁七年到元丰八年，蜀道有茶场四十一个，京西路金州有茶场六个，陕西卖茶场有三百三十二个，税收和利息到李稷时增加到五十万，到陆师闵时达到一百万。
元祐元年，侍御史刘挚奏疏曰：「蜀茶之出，不过数十州，人赖以为生，茶司尽榷而市之。园户有茶一本，而官市之，额至数十斤。官所给钱，靡耗于公者，名色不一，给借保任，输入视验，皆牙侩主之，故费于牙侩者又不知几何。是官于园户名为平市，而实夺之。园户有逃而免者，有投死以免者，而其害犹及邻伍。欲伐茶则有禁，欲增植则加市，故其俗论谓地非生茶也，实生祸也。愿遣使者，考茶法之敝，以苏蜀民。」右司谏苏辙继言：「吕陶尝奏改茶法，止行长引，令民自贩，每缗长引钱百，诏从其请，民方有息肩之望。孙迥、李稷入蜀商度，尽力掊取，息钱、长引并行，民间始不易矣。且盗贼赃及二贯，止徒一年，出赏五千，今民有以钱八百私买茶四十斤者，辄徒一年，赏三十千，立法苟以自便，不顾轻重之宜。盖造立茶法，皆倾险小人，不识事体。」且备陈五害。吕陶亦条上利害，诏付黄廉体量；未至，挚又言陆师闵恣为不法，不宜仍任事。诏即罢之。先是，师闵提举榷茶，所行职务，他司皆不得预闻，事权震灼，为患深密。及黄廉就领茶事，乃请凡缘茶事有侵损戾法，或措置未当及有诉讼，依元丰令，听他司关送。十一月，蒲宗孟亦以附会李稷卖茶罢。
元祐元年，侍御史刘挚上奏疏说：「蜀地出产的茶叶，不过几十个州，百姓依赖它为生，茶司却全部垄断收购。园户有一棵茶树，官府就要收购，定额达到几十斤。官府付给的钱，在公家损耗的名目不一，借贷担保、输入查验，都由牙侩经手，所以花费在牙侩身上的又不知有多少。这样官府对园户名义上是公平买卖，实际上是掠夺。园户有逃亡来躲避的，有投河自尽来躲避的，而祸害还连累到邻居。想砍掉茶树则有禁令，想增种则官府收购更多，所以当地俗语说土地不是生长茶叶，而是生长祸害。希望派遣使者，考察茶法的弊端，来解救蜀地百姓。」右司谏苏辙接着进言：「吕陶曾上奏请求修改茶法，只实行长引，让百姓自己贩卖，每缗收长引钱一百文，皇帝下诏听从了他的请求，百姓才有了喘息的机会。孙迥、李稷进入蜀地商议，尽力搜刮，利息钱和长引同时实行，民间从此就不容易了。况且盗贼赃物达到二贯，只判徒刑一年，出赏钱五千，现在百姓有用八百文钱私下买四十斤茶的，就判徒刑一年，赏钱三万，立法只图自己方便，不顾轻重是否适宜。原来创立茶法的，都是阴险小人，不懂事理。」并且详细陈述了五条害处。吕陶也逐条上奏利弊，皇帝下诏交给黄廉去体察核实；黄廉还没到，刘挚又说陆师闵肆意违法，不应再担任职务。皇帝下诏立即罢免了他。在此之前，陆师闵提举榷茶，所执行的职务，其他部门都不得参与过问，事权显赫，造成的祸害深远隐秘。等到黄廉接管茶事，才请求凡是涉及茶事有侵损违法、或处置不当以及有诉讼的，依照元丰法令，听任其他部门移送处理。十一月，蒲宗孟也因为附和李稷卖茶而被罢免。
明年，熙河、秦凤、泾原三路茶仍官为计置，永兴、鄜延、环庆许通商，凡以茶易谷者听仍旧，毋得逾转运司和籴价，其所博斛斗勿取息。七年，诏成都等路茶事司，以三百万缗为额本。
第二年，熙河、秦凤、泾原三路的茶叶仍然由官府统筹安排，永兴、鄜延、环庆允许通商，凡是用茶叶交换粮食的听任沿用旧例，不得超过转运司的和籴价格，所交换的粮食不得收取利息。元祐七年，下诏成都等路的茶事司，以三百万缗作为定额本金。
绍圣元年，复以陆师闵都大提举成都等路茶事，而陕西复行禁榷。师闵乃奏龙州仍为禁茶地，凡茶法并用元丰旧条。师闵自复用，以讫哲宗之世，其掊克之迹，不若前日之著，故建明亦罕见焉。
绍圣元年，重新任命陆师闵为都大提举成都等路茶事，而陕西再次实行禁榷。陆师闵于是上奏龙州仍然作为禁茶地区，所有茶法都采用元丰旧条例。陆师闵自从被重新任用，直到哲宗去世，他搜刮的行迹，不像以前那样显著，所以提出的建议也很少见。
茶之在诸路者，神宗、哲宗朝无大更革。熙宁八年，尝诏都提举市易司岁贾商茶，以三百万斤为额。元祐五年，立六路茶税租钱诸州通判转运司月暨岁终比较都数之法。七年，以茶隶提刑司，税务毋得更易为杂税收受。绍圣四年，户部言：「商旅茶税五分，治平条立输送之限既宽，复虑课入无准，故定以限约，毋得更展。元祐中，辄展以季，课入漏失。且茶税岁计七十万缗，积十年未尝检察，请内外委官，期一年驱算以闻。」诏听其议，展限令出一时，毋承用。
茶叶在各路的情况，神宗、哲宗时期没有大的变革。熙宁八年，曾下诏都提举市易司每年购买商茶，以三百万斤为定额。元祐五年，制定了六路茶税租钱由各州通判和转运司每月及年终比较总数的方法。元祐七年，将茶务归属提刑司管辖，税务不得再改为杂税收取。绍圣四年，户部上奏说：「商旅的茶税是五分，治平年间制定的输送期限已经放宽，又担心课税收入没有标准，所以规定了期限约束，不得再延期。元祐年间，动不动就延期一个季度，导致课税收入流失。而且茶税每年计七十万缗，积累十年未曾检查，请求朝廷内外委派官员，限期一年核算上报。」皇帝下诏听从他的建议，延期命令只适用于一时，不得沿用。
崇宁元年，右仆射蔡京言：「祖宗立禁榷法，岁收净利凡三百二十余万贯，而诸州商税七十五万贯有奇，食茶之算不在焉，其盛时几五百余万缗。庆历之后，法制浸坏，私贩公行，遂罢禁榷，行通商之法。自后商旅所至，与官为市，四十余年，利源浸失。谓宜荆湖、江、淮、两浙、福建七路所产茶，仍旧禁榷官买，勿复科民，即产茶州郡随所置场，申商人园户私易之禁，凡置场地园户租折税仍旧。产茶州军许其民赴场输息，量限斤数，给短引，于旁近郡县便鬻；余悉听商人于榷货务入纳金银、缗钱或并边粮草，即本务给钞，取便算请于场，别给长引，从所指州军鬻之。商税自场给长引，沿道登时批发，至所指地，然后计税尽输，则在道无苛留。买茶本钱以度牒、末盐钞、诸色封桩、坊场常平剩钱通三百万缗为率，给诸路，诸路措置，各分命官。」诏悉听焉。
崇宁元年，右仆射蔡京上奏说：「祖宗设立禁榷法，每年收取纯利总共三百二十多万贯，而各州商税七十五万多贯，食茶税还不算在内，最兴盛时几乎达到五百多万缗。庆历以后，法制逐渐败坏，私贩公开进行，于是废除了禁榷，实行通商之法。从此以后，商旅所到之处，与官府做买卖，四十多年，利润来源逐渐丧失。我认为应该对荆湖、江淮、两浙、福建七路所产的茶叶，仍旧实行禁榷官买，不再向百姓征收，就在产茶州郡随处置场，重申禁止商人和园户私下交易，所有置场地方的园户租税折纳依旧。产茶州军允许百姓到茶场缴纳利息，限量斤数，发给短引，在附近郡县方便贩卖；其余全部听任商人到榷货务缴纳金银、缗钱或沿边粮草，由榷货务发给凭钞，方便到茶场结算领取，另外发给长引，到所指的州军贩卖。商税从茶场发给长引时，沿途即时批发，到所指地点后，再计算税额全部缴纳，这样在路上就没有苛扣滞留。买茶的本钱用度牒、末盐钞、各种封桩钱、坊场常平剩钱总共三百万缗为标准，拨给各路，各路自行处置，分别任命官员。」皇帝下诏全部听从他的建议。
俄定诸路措置茶事官置司：湖南于潭州，湖北于荆南，淮南于扬州，两浙于苏州，江东于江宁府，江西于洪州。其置场所在：蕲州即其州及蕲水县，寿州以霍山、开顺，光州以光山、固始，舒州即其州及罗源、太湖，黄州以麻城，庐州以舒城，常州以宜兴，湖州即其州及长兴、德清、安吉、武康，睦州即其州及青溪、分水、桐庐、遂安，婺州即其州及东阳、永康、浦江，处州即其州及遂昌、青田，苏、杭、越各即其州，而越之上虞、余姚、诸暨、新昌、剡县皆置焉，衢、台各即其州，而温州以平阳。大法既定，其制置节目，不可毛举。四年，京复议更革，遂罢官置场，商旅并即所在州县或京师给长短引，自买于园户。茶贮以笼篰，官为抽盘，循第叙输息讫，批引贩卖，茶事益加密矣。
不久确定了各路处置茶事官员的官署设置：湖南在潭州，湖北在荆南，淮南在扬州，两浙在苏州，江东在江宁府，江西在洪州。其置场地点：蕲州就在本州及蕲水县，寿州在霍山、开顺，光州在光山、固始，舒州就在本州及罗源、太湖，黄州在麻城，庐州在舒城，常州在宜兴，湖州就在本州及长兴、德清、安吉、武康，睦州就在本州及青溪、分水、桐庐、遂安，婺州就在本州及东阳、永康、浦江，处州就在本州及遂昌、青田，苏州、杭州、越州各在本州，而越州的上虞、余姚、诸暨、新昌、剡县都设置了茶场，衢州、台州各在本州，而温州在平阳。大法已经确定，其具体制度细节，无法一一列举。崇宁四年，蔡京再次建议改革，于是废除官府置场，商旅都到所在州县或京师领取长短引，自行向园户购买。茶叶用笼篰贮存，官府进行抽盘，按顺序缴纳利息后，批引贩卖，茶事更加严密了。
大观元年，议提举茶事司须保验一路所产茶色高下、价直低昂，而请茶短引以地远近程以三等之期。复虑商旅影挟旧引，冒诈规利，官吏因得扰动，以御笔申饬之。又以诸路再定茶息，多寡或不等，令后各增钱十。三年，计七路一岁之息一百二十五万一千九百余缗，榷货务再岁一百十有八万五千余缗。京专用是以舞智固权，自是岁以百万缗输京师所供私奉，掊息益厚，盗贩公行，民滋病矣。
大观元年，商议提举茶事司必须保证查验一路所产茶叶的品级高低、价格贵贱，而申请茶短引则根据距离远近分为三等期限。又担心商旅夹带旧引，假冒欺诈谋利，官吏因此得以骚扰，用御笔申斥整顿。又因为各路重新确定的茶息，多少可能不等，下令以后各增加十文钱。大观三年，统计七路一年的利息为一百二十五万一千九百多缗，榷货务两年的利息为一百一十八万五千多缗。蔡京专门用这些手段玩弄智谋巩固权力，从此每年以百万缗输送到京师供其私人享用，搜刮的利息越来越重，盗贩公开进行，百姓更加困苦了。
政和二年，大增损茶法。凡请长引再行者，输钱百缗，即往陕西，加二十，茶以百二十斤；短引输缗钱二十，茶以二十五斤。私造引者如川钱引法。岁春茶出，集民户约三岁实直及今价上户部。茶笼篰并皆官制，听客买，定大小式，严封印之法。长短引辄窜改增减及新旧对带、缴纳申展、住卖转鬻科条悉具。初，客贩茶用旧引者，未严斤重之限，影带者众。于是又诏凡贩长引斤重及三千斤者，须更买新引对卖，不及三千斤者，即用新引以一斤带二斤鬻之，而合同场之法出矣。场置于产茶州军，而簿给于都茶场。凡不限斤重茶委官司秤制，毋得止凭批引为定，有赢数即没官，别定新引限程及重商旅规避秤制之禁，凡十八条，若避匿抄劄及擅卖，皆坐以徒。复虑茶法犹轻，课入不羡，定园户私卖及有引而所卖逾数，保内有犯不告，并如煎盐亭户法。短引及食茶关子辄出本路，坐以二千里流，赏钱百万。
政和二年，对茶法进行了大幅增减。凡是申请长引再次贩卖的，缴纳一百缗钱，如果前往陕西，再加二十缗，茶叶以一百二十斤为准；短引缴纳二十缗钱，茶叶以二十五斤为准。私自制造茶引的，按照川钱引法处理。每年春茶出产时，召集民户约定三年实际价格和当前价格上报户部。茶笼和篰都由官府统一制造，听任客商购买，规定大小样式，严格封印之法。长短引如有窜改增减以及新旧对带、缴纳申展、住卖转鬻等条例全部具备。起初，客商贩卖茶叶使用旧引的，没有严格限制斤重，夹带的人很多。于是又下诏凡是贩卖长引斤重达到三千斤的，必须另外购买新引对卖，不到三千斤的，就用新引以一斤带二斤的方式贩卖，于是合同场之法出现了。合同场设置在产茶州军，而簿册由都茶场发给。凡是不限斤重的茶叶，委托官府秤量，不得只凭批引为定，有超出数量的就没收入官，另外制定新引的期限和重申商旅规避秤量的禁令，共十八条，如果逃避登记和擅自贩卖，都处以徒刑。又担心茶法仍然太轻，课税收入不丰，规定园户私自贩卖以及有引而所卖超过数量、保内有犯法不告发的，都按照煎盐亭户法处理。短引和食茶关子擅自带出本路的，处以流放二千里，赏钱一百万。
重和元年，诏：「客贩输税，检括抵保，吏因扰民，其蠲之。」未几，复输税如旧。大抵茶、盐之法，主于蔡京，务巧掊利，变改法度，前后相逾，民听眩惑。初，令茶户投状籍于官，非在籍者，禁与商旅贸易，未几即罢。初，限计斤重，令买新引，茶有赢者，即及一千五百斤，须用新引贴贩，或止愿贩新茶带卖者听；未几，以带卖者多，又罢其令。
重和元年，下诏说：「客商贩卖缴纳税款，检查核实抵保，官吏因此扰民，应该免除。」不久，又恢复缴税如旧。大体上茶、盐之法，由蔡京主导，他致力于巧取豪夺，变更法度，前后矛盾，百姓听闻后迷惑不解。起初，命令茶户向官府投递状书登记，不在登记册的，禁止与商旅贸易，不久就废除了。起初，限制计算斤重，命令购买新引，茶叶有剩余的，即使达到一千五百斤，也须用新引贴补贩卖，或者只愿意贩卖新茶附带卖旧茶的听任；不久，因为附带贩卖的人太多，又废除了这个命令。
陕西旧通蜀茶，崇宁二年，始通东南茶。政和中，陕西没官茶令估卖，继以妨商旅，下令焚弃。俄令正茶没官者听与贩，引外剩茶及私茶数以给告者。长引限以一年，短引限以半岁缴纳。久之，令已买引而未得于园户者，期七年，许民间同见缗流转，长引听即本路住卖，以二浙盐香司有言而止。其科条纤悉纷更，不可胜记，虑商旅疑豫，茶货不通，乃重扇摇之令。于时掊克之吏，争以赢羡为功，朝廷亦严立比较之法。州郡乐赏畏刑，惟恐负课，优假商人，陵轹州郡，盖莫有言者。独邠州通判张益谦奏：「陕西非产茶地，奉行十年，未经立额，岁岁比较，第务增益，稍或亏少，程督如星。州县惧殿，多前路招诱豪商，增价以幸其来，故陕西茶价，斤有至五六缗者，或稍裁之，则批改文引，转之他郡。及配之铺户，安能尽售？均及税农，民实受害，徒令豪商坐享大利。」言竟不行。
陕西原来流通蜀茶，崇宁二年，才开始流通东南茶。政和年间，陕西没收入官的茶叶命令估价变卖，接着因为妨碍商旅，下令焚毁抛弃。不久又命令正茶没官的允许贩卖，引外剩余茶叶和私茶的数量用来赏给告发者。长引限期一年，短引限期半年缴纳。过了很久，命令已经购买茶引但未能从园户处得到茶叶的，期限七年，允许民间如同现钱流转，长引允许在本路住卖，因为两浙盐香司有意见而停止。其科条繁琐纷乱，不可胜记，担心商旅犹豫，茶货不通，于是重新颁布了扇摇之令。当时搜刮的官吏，争相以盈余为功劳，朝廷也严格设立比较之法。州郡喜欢奖赏害怕刑罚，唯恐亏欠课税，优待商人，欺凌州郡，大概没有人敢说话。只有邠州通判张益谦上奏说：「陕西不是产茶之地，奉行茶法十年，未曾设立定额，年年比较，只求增加，稍有亏欠，督促如星火。州县害怕考核落后，多在前路招诱豪商，抬高价格希望他们前来，所以陕西茶价，每斤有达到五六缗的，如果稍微压低，就批改文引，转到其他郡。等到配给铺户，怎么能全部售出？平均摊派到纳税农户，百姓实在受害，白白让豪商坐享大利。」他的建议最终没有被采纳。
然自茶法更张，至政和六年，收息一千万缗，茶增一千二百八十一万五十一百余斤。及方腊窃发，乃诏权罢比较。腊诛，有司议招集园户，借贷优恤，止于文具，奸臣仍用事，蠹国害民，又虑人言，扇摇之令复出矣。靖康元年，诏川茶侵客茶地者，以多寡差定其罪。
然而自从茶法变更，到政和六年，收取利息一千万缗，茶叶增加一千二百八十一万五千一百多斤。等到方腊起义，才下诏暂时停止比较。方腊被诛杀后，有关部门商议招集园户，借贷优恤，只停留在文书上，奸臣仍然当权，祸国害民，又担心人们议论，扇摇之令再次出台了。靖康元年，下诏川茶侵占客茶地区的，根据数量多少分别定罪。
初，熙宁五年，以福建茶陈积，乃诏福建茶在京、京东西、淮南、陕西、河东仍禁榷，余路通商。元丰七年，王子京为福建转运副使，言「建州腊茶，旧立榷法，自熙宁权听通商，自此茶户售客人茶甚良，官中所得惟常茶，税钱极微，南方遗利，无过于此，乞仍旧行榷法。建州岁出茶不下三百万斤，南剑州亦不下二十余万斤，欲尽买入官，度逐州军民户多少及约邻路民用之数计置，即官场卖，严立告赏禁。建州卖私末茶，借丰国监钱十万缗为本。」并从之；所请均入诸路榷卖，委转运司官提举：福建王子京，两浙许懋，江东杜伟，江西朱彦博，广东高镈，然子京盖未免抑配于民。
起初，熙宁五年，因为福建茶叶积压，于是下诏福建茶在京城、京东西路、淮南路、陕西路、河东路仍然实行专卖，其余各路允许自由通商。元丰七年，王子京担任福建转运副使，上奏说：“建州的腊茶，以前设有专卖法，从熙宁年间暂时允许通商以来，从此茶户卖给客商的茶叶品质很好，官府只得到普通茶叶，税钱极少，南方的遗利，没有比这更大的了，请求恢复原来的专卖法。建州每年产茶不少于三百万斤，南剑州也不下二十余万斤，想全部由官府收购，根据各州军民户的多少并估算邻路百姓的用量来计划安排，就在官场出售，严格设立告发奖赏和禁令。建州贩卖私末茶，借丰国监钱十万缗作为本钱。”朝廷都听从了他的建议；他所请求的将茶叶均分到各路专卖，委托转运司官员负责：福建由王子京负责，两浙由许懋负责，江东由杜伟负责，江西由朱彦博负责，广东由高镈负责，然而王子京终究不免强迫摊派给百姓。
时远方若桂州修仁诸县、夔州路达州有司皆议榷茶，言利者踵相蹑，然神宗闻鄂州失催茶税，辄蠲之。建州园户等以茶粗滥当剥纳，为钱三万六千余缗，虑其不能偿，令准输茶。初，成都帅司蔡延庆言邛部川蛮主苴克等愿卖马，即诏延庆以茶招来，后闻边计蛮情非便，即罢之。哲宗嗣位，御史安惇首劾王子京买腊茶抑民，诏罢子京事任，令福建禁榷州军视其旧，余并通商。桂州修仁等县禁榷及陕西碎卖芽茶皆罢。
当时偏远地区如桂州修仁各县、夔州路达州有关部门都议论专卖茶叶，谈论利益的人接连不断，但神宗听说鄂州拖欠茶税，就免除了它。建州的园户等因为茶叶粗劣应当被扣除赔偿，折合钱三万六千余缗，担心他们无法偿还，命令准许用茶叶抵偿。起初，成都帅司蔡延庆说邛部川蛮首领苴克等愿意卖马，就下诏让蔡延庆用茶叶招引他们，后来听说边境计划和蛮族情况不方便，就停止了。哲宗继位后，御史安惇首先弹劾王子京购买腊茶强迫百姓，下诏罢免王子京的职务，命令福建实行专卖的州军按照旧例，其余各地都允许通商。桂州修仁等县的专卖以及陕西碎卖芽茶都停止了。
崇宁二年，尚书有言：「建、剑二州茶额七十余万斤，近岁增盛，而本钱多不继。」诏更给度牒四百，仍给以诸色封桩。继诏商旅贩腊茶蠲其税，私贩者治元售之家，如元丰之制。腊茶旧法免税，大观三年，措置茶事，始收焉。四年，私贩勿治元售之家，如元符令。政和初，复增损为新法。三年，诏免输短引，许依长引于诸路住卖，后末骨茶每长引增五百斤，短引仿此；诸路监司、州郡公使食茶禁私买，听依商旅买引。六年，诏福建茶园如盐田，量土地产茶多寡，依等第均税。重和元年，以改给免税新引，重定福建末茶斤重，长引以六百斤为率。
崇宁二年，尚书省有人说：“建、剑二州的茶税额七十余万斤，近年产量增加，但本钱大多接济不上。”下诏再给度牒四百道，并拨给各种封桩钱。接着下诏商旅贩卖腊茶免除其税，私贩者追究原卖之家，按照元丰年间的制度。腊茶旧法免税，大观三年，开始征收茶税。四年，私贩不追究原卖之家，按照元符年间的法令。政和初年，又增减修改为新法。三年，下诏免除缴纳短引，允许依照长引在各路住地销售，后来末骨茶每张长引增加五百斤，短引也照此办理；各路监司、州郡的公使食茶禁止私买，允许依照商旅购买茶引。六年，下诏福建茶园如同盐田，根据土地产茶的多少，按等级均摊税收。重和元年，因为改发免税新引，重新规定福建末茶的斤两，长引以六百斤为标准。
元丰中，宋用臣都提举汴河堤岸，创奏修置水磨。凡在京茶户擅磨末茶者有禁，并许赴官请买。而茶铺入米豆杂物揉和者募人告，一两赏三千，及一斤十千，至五十千止。商贾贩茶应往府界及在京师，须令产茶山场州军给引，并赴京场中卖，犯者依私贩腊茶法。诸路末茶入府界者，复严为之禁。讫元丰末，岁获息不过二十万，商旅病焉。
元丰年间，宋用臣担任都提举汴河堤岸，首先奏请修建水磨。凡是京城茶户擅自磨末茶的都被禁止，并允许到官府购买。而茶铺掺入米豆杂物揉和的，招募人告发，一两赏钱三千，到一斤赏钱十千，最高到五十千为止。商贾贩茶应前往开封府界及在京城的，必须由产茶山场州军发给茶引，并到京城场务中卖，违犯者按照私贩腊茶法处理。各路末茶进入开封府界的，又严格加以禁止。到元丰末年，每年获利不超过二十万，商旅深受其害。
元祐初，宽茶法，议者欲罢水磨。户部侍郎李定以失岁课，持不可废；侍御史刘挚、右司谏苏辙等相继论奏，遂罢。绍圣初，章惇等用事，首议修复水磨。乃诏即京、索、大源等河为之，以孙迥提举，复命兼提举汴河堤岸。四年，场官钱景逢获息十六万余缗，吕安中二十一万余缗，以差议赏。元符元年，户部上凡获私末茶并杂和者，即犯者未获，估价给赏，并如私腊茶获犯人法。杂和茶宜弃者，斤特给二十钱，至十缗止。
元祐初年，放宽茶法，议论的人想废除水磨。户部侍郎李定认为会损失每年的税收，坚持不可废除；侍御史刘挚、右司谏苏辙等相继上奏议论，于是废除了。绍圣初年，章惇等人掌权，首先提议修复水磨。于是下诏在京、索、大源等河修建，由孙迥负责，又命他兼任提举汴河堤岸。四年，场官钱景逢获利十六万余缗，吕安中获利二十一万余缗，按等级议定赏赐。元符元年，户部上奏：凡是抓获私末茶以及掺和杂物的，即使犯人未抓获，也估价给赏，都按照私腊茶抓获犯人的法律处理。掺和杂物应当丢弃的茶，每斤特别给钱二十，最高到十缗为止。
初，元丰中修置水磨，止于在京及开封府界诸县，未始行于外路。及绍圣复置，其后遂于京西郑、滑、颍昌府，河北澶州皆行之，又将即济州山口营置。崇宁二年，提举京城茶场所奏：「绍圣初，兴复水磨，岁收二十六万余缗。四年，于长葛等处京、索、潩水河增修磨二百六十余所，自辅郡榷法罢，遂失其利，请复举行。」从之。寻诏商贩腊茶入京城者，本场尽买之，其翻引出外者，收堆垛钱。裁元丰制更立新额，岁买山场草茶以五百万斤为率。客茶至京者，许官场买十之三，即索价故高，验元引买价量增。三年，诏罢之。
起初，元丰年间修建水磨，只限于京城及开封府界各县，未曾推行到外路。到绍圣年间恢复设置，后来就在京西路的郑州、滑州、颍昌府，河北路的澶州都推行了，又准备在济州山口营设置。崇宁二年，提举京城茶场所上奏：“绍圣初年，兴复水磨，每年收入二十六万余缗。四年，在长葛等处的京、索、潩水河增修磨坊二百六十余所，自从辅郡专卖法废除，就失去了这些利益，请求恢复实行。”朝廷听从了。不久下诏：商贩腊茶进入京城的，本场全部收购，那些翻引到外地的，收取堆垛钱。裁减元丰年间的制度另立新额，每年购买山场草茶以五百万斤为标准。客茶到京城的，允许官场购买十分之三，如果索价故意抬高，查验原引买价酌情增加。三年，下诏废除。
明年，改令磨户承岁课视酒户纳曲钱法。五年，复罢民户磨茶，官用水磨仍依元丰法，应缘茶事并隶都提举汴河堤岸司。大观元年，改以提举茶事司为名，寻命茶场、茶事通为一司。三年，复拨隶京城所，一用旧法。政和元年，京城所请商旅贩茶起引定入京住卖者，即许借江入汴，如元丰旧制；其借江入汴却指他路住卖者禁，已请引者并令赴京。二年，以课入不登，商贾留滞，诏以其事归尚书省。于是尚书省言：「水磨茶自元丰创立，止行于近畿，昨乃分配诸路，以故至弊，欲止行于京城，仍行通客贩，余路水磨并罢。」从之。四年，收息四百万贯有奇，比旧三倍，遂创月进。
第二年，改为命令磨户承担每年税额，参照酒户缴纳曲钱的办法。五年，又废除民户磨茶，官府用水磨仍依照元丰法，所有与茶相关的事务都隶属都提举汴河堤岸司。大观元年，改名为提举茶事司，不久命茶场、茶事合并为一个司。三年，又拨归京城所，一律采用旧法。政和元年，京城所请求：商旅贩茶领取茶引确定入京住地销售的，就允许借江入汴，如同元丰旧制；那些借江入汴却指往他路住地销售的禁止，已请引的并令赴京。二年，因为税收不达标，商贾滞留，下诏将此事归尚书省处理。于是尚书省说：“水磨茶从元丰创立，只行于近畿，以前却分配到各路，因此导致弊端，想只行于京城，仍然允许客商贩运，其余各路的水磨一并废除。”朝廷听从了。四年，收取利息四百万贯有余，比旧时多三倍，于是创立月进制度。
高宗建炎初，于真州印钞，给卖东南茶盐。当是时，茶之产于东南者，浙东西、江东西、湖南北、福建、淮南、广东西，路十，州六十有六，县二百四十有二。霅川顾渚生石上者谓之紫笋，毗陵之阳羡，绍兴之日铸，婺源之谢源，隆兴之黄龙、双井，皆绝品也。建炎三年，置行在都茶场，罢合同场十有八，惟洪、江、兴国、潭、建各置场一，监官一。罢食茶小引，捕私茶法视捕私盐。二十一年，秦桧等始进《茶盐法》。先是，臣僚或因事建明，朝廷亦因时损益，至是审订成书，上之。
高宗建炎初年，在真州印钞，发给售卖东南茶盐。当时，产于东南的茶叶，有浙东、浙西、江东、江西、湖南、湖北、福建、淮南、广东、广西，共十路，六十六州，二百四十二县。霅川顾渚生长在石上的称为紫笋，毗陵的阳羡，绍兴的日铸，婺源的谢源，隆兴的黄龙、双井，都是绝品。建炎三年，设置行在都茶场，废除合同场十八处，只在洪州、江州、兴国军、潭州、建州各设一场，监官一人。废除食茶小引，捕捉私茶的法令参照捕捉私盐。二十一年，秦桧等人才进献《茶盐法》。在此之前，臣僚有时因事提出建议，朝廷也根据时势增减，到这时审订成书，进呈给皇帝。
孝宗隆兴二年，淮东宣谕钱端礼言：「商贩长引茶，水路不许过高邮，陆路不许过天长。如愿往楚州及盱眙界，引贴输翻引钱十贯五百文；如又过淮北，贴输亦如之。」当是时，商贩自榷场转入虏中，其利至博，几禁虽严，而民之犯法者自若也。乾道二年，户部言：「商贩至淮北榷场折博，除输翻引钱，更输通货侩息钱十一缗五百文。」八年，减输翻引钱止七缗，通货侩见钱止八缗。淳熙二年，以长短茶引权以半依原引斤重钱数，分作四缗小引印给，而翻引贴输钱随小引输送。光宗绍熙初，漳州守臣朱熹奏除属邑科茶七千余缗。臣僚申明长短小引相兼，从人之便。户部言给卖小引，除金银、会子分数入输，余愿专以会子算请者听。
孝宗隆兴二年，淮东宣谕钱端礼上奏说：“商贩长引茶，水路不许过高邮，陆路不许过天长。如果愿意前往楚州及盱眙地界，每引贴输翻引钱十贯五百文；如果又过淮北，贴输也照此办理。”当时，商贩从榷场转入敌境，获利极大，禁令虽然严格，但百姓犯法的仍然如故。乾道二年，户部说：“商贩到淮北榷场折博，除缴纳翻引钱外，再缴纳通货侩息钱十一缗五百文。”八年，减少缴纳翻引钱只七缗，通货侩现钱只八缗。淳熙二年，将长短茶引暂时按一半依照原引斤重钱数，分作四缗小引印发，而翻引贴输钱随小引输送。光宗绍熙初年，漳州守臣朱熹上奏免除属县科茶七千余缗。臣僚申明长短小引可以兼用，以方便百姓。户部说发给售卖小引，除金银、会子按比例缴纳外，其余愿意专用会子计算的听便。
宁宗嘉泰四年，知隆兴府韩邈奏请：「隆兴府惟分宁县产茶，他县无茶，而豪民武断者乃请引，穷索一乡，使认茶租，非便。」于是禁非产茶县不许民擅认茶租。
宁宗嘉泰四年，知隆兴府韩邈上奏请求：“隆兴府只有分宁县产茶，其他县没有茶，而豪强武断的人却请领茶引，搜遍一乡，让百姓认缴茶租，很不方便。”于是禁止非产茶县不许百姓擅自认缴茶租。
建宁腊茶，北苑为第一，其最佳者曰社前，次曰火前，又曰雨前，所以供玉食，备赐予。太平兴国始置，大观以后制愈精，数愈多，胯式屡变，而品不一，岁贡片茶二十一万六千斤。建炎以来，叶浓、杨等相因为乱，园丁亡散，遂罢之。绍兴二年，蠲未起大龙凤茶一千七百二十八斤。五年，复减大龙凤及京铤之半。十二年，兴榷场，遂取腊茶为榷场本，凡胯、截、片、铤，不以高下多少，官尽榷之，申严私贩入海之禁。议者请鬻建茶于临安，移茶司事于建州买发。明年，以失陷引钱，复令通商。自是上供龙凤、京铤茶料，凡制作之费、篚笥之式，令漕司专之。
建宁的腊茶，以北苑为第一，其中最好的称为社前，其次称为火前，又其次称为雨前，用来供应皇室食用，准备赏赐。太平兴国年间开始设置，大观以后制作越来越精良，数量越来越多，胯式多次变化，品种不一，每年进贡片茶二十一万六千斤。建炎以来，叶浓、杨等相继作乱，园丁逃亡散失，于是停止了。绍兴二年，免除未起运的大龙凤茶一千七百二十八斤。五年，又减少大龙凤及京铤的一半。十二年，开设榷场，于是取腊茶作为榷场本钱，凡是胯、截、片、铤，不论高低多少，官府全部专卖，严格申明禁止私贩入海。议论的人请求在临安售卖建茶，将茶司事务移到建州购买发送。第二年，因为损失引钱，又恢复通商。从此上供的龙凤、京铤茶料，所有制作费用、包装样式，命令漕司专门负责。
蜀茶之细者，其品视南方已下，惟广汉之赵坡，合州之水南，峨眉之白牙，雅安之蒙顶，土人亦珍之，但所产甚微，非江、建比也。旧无榷禁，熙宁间，始置提举司，收岁课三十万；至元丰中，累增至百万。建炎元年，成都转运判官赵开言榷茶、买马五害，请「用嘉祐故事尽罢榷茶，而令漕司买马。或未能然，亦当减额以苏园户，轻价以惠行商，如此则私贩衰而盗贼息。」遂以开同主管川、秦茶马。二年，开至成都，大更茶法，仿蔡京都茶场法，以引给茶商，即园户市茶，百斤为一大引，除其十勿算。置合同场以讥其出入，重私商之禁，为茶市以通交易。每斤引钱春七十、夏五十，市利头子钱不预焉。所过征一钱，所止一钱五分。自后引息钱至一百五万缗。至十七年，都大茶马韩球尽取园户加饶之茶为额，茶司岁收二百万，而买马之数不加多。
蜀地茶叶中精细的，品质比南方已稍低，只有广汉的赵坡、合州的水南、峨眉的白牙、雅安的蒙顶，当地人也珍视它们，但产量很少，不能与江、建相比。以前没有专卖禁令，熙宁年间，开始设置提举司，每年收税三十万；到元丰年间，累计增加到百万。建炎元年，成都转运判官赵开上奏专卖茶叶和买马的五项害处，请求“采用嘉祐年间的旧例，完全废除茶叶专卖，而让漕司买马。如果不能做到，也应当减少税额以缓解园户的困境，降低价格以惠及行商，这样私贩就会减少而盗贼也会平息。”于是任命赵开同主管川、秦茶马。二年，赵开到成都，大力改革茶法，仿照蔡京都茶场法，用茶引发给茶商，到园户那里买茶，一百斤为一大引，免除其中十斤不计算。设置合同场以稽查出入，加重对私商的禁令，设立茶市以流通交易。每斤引钱春天七十、夏天五十，市利头子钱不包括在内。经过的地方征收一钱，停留的地方征收一钱五分。从此以后引息钱达到一百零五万缗。到十七年，都大茶马韩球将园户加饶的茶全部计入税额，茶司每年收入二百万，而买马的数量没有增加。
乾道末年，青羌作乱，茶司增长细马名色等钱岁三十万。淳熙六年以后，累减园户重额钱十六万，又减引息钱十六万。至绍熙初，杨辅为使，遂定为法。成都府、利州路二十三场，岁产茶二千一百二万斤，通博马物帛岁收钱二百四十九万三千余缗。朝廷岁以一百一十三万缗隶总领所赡军，然茶马司率多难之；乾道以后，岁拨止一二十万缗，至淳熙十年，遂以五十万缗为准。
乾道末年，青羌作乱，茶司增加细马名色等钱每年三十万。淳熙六年以后，多次减免园户的重额钱十六万，又减免引息钱十六万。到绍熙初年，杨辅担任茶马使，于是定为法令。成都府、利州路二十三场，每年产茶二千一百零二万斤，加上博马物帛每年收入钱二百四十九万三千余缗。朝廷每年以一百一十三万缗拨给总领所供养军队，但茶马司大多感到困难；乾道以后，每年只拨一二十万缗，到淳熙十年，就以五十万缗为标准。
自熙、丰以来，茶司官权出诸司之上。初，元丰开川、秦茶场，园户既输二税，又输土产；隆安县园户二税、土产兼输外，又催理茶课估钱；建炎元年立为额，至宁宗庆元初，始除之。六年，诏四川产茶处岁输经总制头子钱五千四十一道有奇，又科租钱三千一百四十道有奇。
自从熙宁、元丰以来，茶司官员的权力超出其他各司之上。起初，元丰年间开设川、秦茶场，园户既缴纳二税，又缴纳土产；隆安县的园户除了同时缴纳二税和土产外，又催收茶课估钱；建炎元年立为定额，到宁宗庆元初年，才废除。六年，下诏四川产茶的地方每年缴纳经总制头子钱五千零四十一道有余，又征收租钱三千一百四十道有余。
宋初，经理蜀茶，置互市于原、渭、德顺三郡，以市蕃夷之马；熙宁间，又置场于熙河。南渡以来，文、黎、珍、叙、南平、长宁、阶、和凡八场，其间卢甘蕃马岁一至焉，洮州蕃马或一月或两月一至焉，叠州蕃马或半年或三月一至焉，皆良马也。其他诸蕃马多驽，大率皆以互市为利，宋朝曲示怀远之恩，亦以是羁縻之。绍兴二十四年，复黎州及雅州碉门灵犀砦易马场。乾道初，川、秦八场马额九千余匹，淳熙以来，为额万二千九百九十四匹，自后所市未尝及焉。
宋朝初年，管理蜀地茶叶，在原州、渭州、德顺三郡设立互市，用来交换蕃夷的马匹；熙宁年间，又在熙河设立交易场所。南渡以后，有文、黎、珍、叙、南平、长宁、阶、和共八个交易场，其中卢甘的蕃马每年到一次，洮州的蕃马有时一个月或两个月到一次，叠州的蕃马有时半年或三个月到一次，这些都是良马。其他各蕃的马大多驽劣，大体上都以互市获利，宋朝特意显示怀柔远方的恩德，也以此来笼络控制他们。绍兴二十四年，恢复黎州以及雅州碉门灵犀砦的换马场。乾道初年，川、秦八场马匹的定额为九千余匹，淳熙以来，定额为一万二千九百九十四匹，此后实际交易的数量从未达到这个数额。